我国政府与社会资本合作模式（PPP）有关税收问题研究

郭建华 ①

摘  要：PPP是指政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。PPP应具备伙伴关系、利益共享、风险分担等三大特征。从公共经济学和供给经济学的理论角度分析，PPP的发展和推进离不开税收政策的支撑，同时PPP的发展也倒逼税收制度的改革。通过税收制度的改革完善，在促进PPP发展增进“公共福利”的同时，尽可能降低“税收扭曲效应”。

关键词：PPP（政府与社会资本合作模式）；税收；公共产品和服务供给；公共福利；税收扭曲

    中共十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置的决定性作用，加快转变政府职能，减少政府对市场的行政干预。过去一段时间，由于没有较好地厘清政府和市场的关系，政府对经济活动大包大揽、动辄用行政手段来干预市场经济的情况屡见不鲜，“市场之手”在资源配置中的作用得到削弱，加上地方同质竞争，产能严重过剩、房地产泡沫以及地方政府负债规模急剧膨胀等问题日趋严重。受此影响，我国自上世纪八十年代开始引入的政府和社会资本合作模式（以下简称PPP），在经历了前期的快速发展阶段后也陷于低谷。

    为应对经济持续下行，产能过剩与有效供给不足并存等问题，国家推出了“供给侧改革”理念，在加强需求管理的同时弥补供给不足的短板。PPP，其本义是通过机制创新来提高公共产品的供给效率，增进社会福利，是供给侧改革的重要内容之一。而供给侧改革往往离不开减税等相关措施支撑，因而税收是推进供给改革的重要手段。开展PPP与税收有关问题的研究，着眼于以税收的优化来助力PPP的发展，对于支持和促进PPP发展，推进供给侧改革具有重要意义。

 一、PPP内涵及特征

（一）PPP概念及内涵的界定

PPP，即政府与社会资本合作模式，也称公私合作关系、公私合作伙伴关系等，是指为了更有效地提供一项公共服务或产品，政府与社会资本（主要是私有资本）建立的一种稳定的合作伙伴关系。关于PPP，各国有着不同的定义。国际权威定义中，联合国将PPP定义为满足公共产品需求而建立的公共和私人之间的各种合作关系或伙伴关系；欧盟则将其定义为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系；美国认为PPP是介于外包和私有化之间并结合两者特点的一种公共产品提供方式；加拿大国家PPP委员会将PPP界定为公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，基于双方各自经验，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的公共需求。具体到我国，从上世纪80年代开始引进到2014年，国内学术界一直没有准确的、公认的定义，直到财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）,将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系（属于广义PPP的范畴）。至此，PPP才有了官方认可的基本定义。从财政部的定义可以发现，我国的PPP概念继承了各国定义的基本要素：公共服务领域、公私合作，但是我国的定义将私人资本范围放大到社会资本，包括了除本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业以外的国有企业，而不再是原来的纯私有资本（关于这一点学术界仍有不少争议）。

（二）PPP特征及基本要素

 根据国内外权威定义和实践经验，总体说来，PPP应该具备以下三大特征：伙伴关系（合作关系）、利益共享、风险分担。②一是稳定的合作伙伴关系。政府和社会资本可以通过平等协商与讨价还价，确定各自合理的利益边界，各取所需，从而实现公共利益的最大化。二是合理的利益共享机制。根据合作协议，政府通过较少的投入获取较多的公共服务供给，社会资本通过相应的投入获得一定的收益，政府和社会资本按照对等的支付获取相对应的收益。三是项目风险共担在PPP项目里，社会资本需要承担项目建设、经营、财务等风险，政府需要承担政策、政治以及突发性事件引发的风险。合作协议里面政府只能保证社会资本有一定的盈利可能，但不保证一定盈利。那些试图通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的项目，不符合PPP政府和社会资本风险共担的特点，不适合采用PPP，如BT项目。

 （三）PPP分类及适用领域

 1、PPP的主要类型

由于各个机构和国家对PPP的概念理解不同，在PPP的分类上也有较大差异。世界银行按项目性质和内容，将PPP分为管理外包、特许经营、BOT/BOO等六种模式；联合国培训研究院则认为只有特许经营、BOT和BOO三类模式可称为PPP；欧盟委员会将PPP划分为传统承包类、一体化开发和经营类、合伙开发类三大类；加拿大PPP国家委员会则是依据私人部门在PPP项目中承担风险的大小和项目工程结构将PPP划分成委托经营、BOT、BOOT、DB、BLOT、BTO等12种模式。③ 

我国从80年代开始引入PPP，前期主要运用于基础设施建设领域，常见模式为BOT项目。BOT项目多基于一定期限的特许经营权，主要集中在高速公路、供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，项目收益来源比较稳定，社会资本参与程度较高。当前，按照社会资本的参与程度和风险程度划分，我国PPP项目大致可分为委托运营、管理合同、BOT、BOO、BOOT、TOT、TOO和ROT等运作模式（见表2）；若按社会资本承担风险由低到高排序，则依次为O&M、MC、LOT、TOT、ROT、BOT、BOO等。同时，PPP项目还可以根据是否为存量项目分为新建项目、扩建或改造现有项目、存量项目三类。

表1：我国PPP模式的主要分类 ④

2、PPP的适用领域

 PPP主要适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的基础设施和公共服务等领域。根据国家PPP指导意见，我国适宜采用PPP的项目主要涵盖能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。但同时根据PPP项目的三种支付机制，又可以将PPP项目划分为三类：第一类是具有垄断权和经营性质的使用者付费项目，如高速公路、自来水项目、供热项目、燃气项目等；第二类是政府直接付费项目，如污水处理、垃圾处理、河道修复项目等；第三类是政府补贴项目，政府对可行性缺口予以补助，如轨道交通项目等。

二、PPP与税收的关联性研究

PPP通过政府和社会资本的有效合作，利用政府和市场两种资源，发挥“1+1”大于2的效应，是扩大公共产品和服务供给，提高供给效率的有效途径，也是发挥市场在资源配置中起决定性作用，理顺政府职能作用的重要制度和机制创新。PPP，不仅着眼于从需求端，通过扩大总投资规模，拉动投资需求来作用于经济发展。同时，也通过一定的契约和制度安排，立足于对社会资本的激励和投资环境的优化，以改善公共产品和服务供给结构，提高供给效率。税收是财政之源，是公共产品和服务的经济基础，PPP的发展离不开税收政策支持。PPP作为公共产品和服务供给的创新机制，其对公共产品传统生产模式的变革，也要求建立与之相适应的财税制度安排。

（一）税收支持PPP发展的必要性分析

1、从供给经济学理论的角度，PPP发展离不开减税政策的支持。减税、减少政府对市场的干预是供给经济学的主要政策主张。实施减税让利，鼓励企业投资创业、提高生产效率；减少政府干预，让市场在资源配置中起决定性作用。两者的有机配合，让市场自由配置资源，并发挥微观市场主体的积极性和创造性，是创造有效供给，促进经济增长的重要途径。政府通过PPP模式来推动公共基础设施建设，可减少对经济的直接干预，让私人资本发挥主体作用，让市场机制配置资源的效率得到有效发挥，正是契合了供给经济理论的核心主张。而根据供给经济学有关理论，要确保有效供给、实现经济增长，往往需要通过减税（给予相关项目税收优惠政策、改革调整税制结构和政策）的方式来实现既定的目标。从这方面来看，PPP的发展尤其是起步阶段离不开税收的支持。

2、从公共经济学理论来看，税收政策工具是弥补公共产品供给不足的有效手段。考虑到PPP项目大多为公益基础设施项目，其本身具有一定的公共产品属性（纯公共或半公共产品），完全通过市场机制难以确保公共产品得到有效供给，或者说其收益在一般情况下难以弥补投资成本。⑤这种情况下，根据公共产品理论，需要通过财政支出和税收等经济手段对其供给不足或收支缺口部分（外部效应）进行弥补。而财政支出注重于个例补助，对PPP项目的推进具有重要的作用，但财政补贴受地方政府财政承受能力、物有所值评价等多重制约，且财政补贴具有审批程序复杂、容易产生权力寻租等问题，决定了财政补贴作用的局限性。而税收工具有普惠性、公平性，执行成本低，与市场竞争机制最相适应，能够较大限度的调动私人资本这一微观主体的积极性。

3、PPP项目及其机制的特殊性，也决定了税收支持政策存在的必要性。由于PPP项目涉及到政府与社会资本之间特定权力的让渡，容易产生重复征税的问题，在现行税法框架下难以有效解决，为支持PPP发展，需要对其进行相应调整完善。

一是项目性质的特殊性。根据国家相关规定，PPP项目基本上适用于所有的公共产品和服务项目，其承担了部分完全公共产品和准公共产品的供给任务，其具有较为明显的公益属性。因此，原本出台的针对于基础设施建设项目的税收支持政策应该同样适用于PPP项目，如企业所得税三免三减半政策等。

二是项目形式的特殊性。许多PPP项目在政府于PPP项目公司（SPV）之间进行资产的转移或移交的时候，项目资产的所有权和产权在移交前后都属于政府，没有发生权属的改变，但部分项目需要支付对价（如高速公路项目特许经营权的转让等），移交过程中容易二次产生流转税、所得税及契税，增加PPP项目税务成本。如采用TOT模式的项目会涉及两次资产和经营权的移交，采用TOO的项目涉及一次资产和经营权的移交。

三是政府补助面临交税的问题。政府对项目公司的可行性缺口补助资金以及项目申报的财政专项补贴资金，都面临交税的问题。根据财税[2011]70号文，企业获得来自政府的补贴资金不征税，需要满足三个条件，而PPP项目的多数补贴难以同时满足这三个条件。即使满足这三个条件，根据企业所得税法实施条例第二十八条，满足不征税收入所形成的费用、计算的折旧、摊销不得在计算应纳税所得额时扣除，即不征税财政补贴体外循环，加重了PPP项目的税收负担。需要国家对相关政策予以修改完善，从而为PPP项目顺利实施营造好的条件。

   （二）税收作用于PPP项目的可行性分析

税收作用于PPP的可行性，主要可以从以下两个层面来分析和探讨：

一个层面是与PPP项目相关的已经出台的税收政策，这部分税收政策经实践证明，对支持相关公共基础设施和服务的建设和发展，起到了重要的作用，促进了资源的优化配置。从这个角度而言，税收作用于PPP是可行的，其作用机理就是要根据实际情况发展需要和PPP对传统公共基础设施项目内涵的拓展情况，对其予以补充、修改和完善，改革其政策内容和适用的范围和条件，拓宽其适用性，以促进PPP项目顺利推进和实施。

另一层面，是针对PPP项目的特定税收政策，或者说PPP倒逼税收制度和政策的改革，具体体现在：一是针对PPP这一新业态，如何减少和避免在现行税收制度体系下不出现重复征税，以及减少税收扭曲效应，需要立足于PPP的特殊制度和性质，对现行的税收政策制度进行相应的改革，如推进营改增，完善增值税进项留抵税额退税制度等；二是对有关税收制度的改革完善，力求达到“公共福利损失”和“税收扭曲效应”的有机平衡。既通过PPP的制度安排，尽可能的增加公共福利，减少福利损失；又通过完善税收制度，实现尽可能降低“税收扭曲效应”的目的。⑥需要指出的是，针对PPP项目的特定税收政策，并不是说要单独针对PPP出台专项税收政策（滥用税收优惠），而是说要通过支持发展PPP，来倒逼税收制度的改革完善，以纠正现行税收制度存在的漏洞和不足，从而建立起与经济发展新常态（尊重市场规律、市场在资源配置中起决定性作用）相适应的税收制度框架。

三、PPP运行现状及全生命周期所涉及的税收问题

（一）我国PPP现状及存在的问题

1、我国PPP发展历史沿革。从上世纪80年代我国开始引入PPP至今，PPP在中国发展大致经历了四个阶段，⑦ 20世纪80年代至90年代末的探索试点阶段；2000-2008年的快速发展阶段， 2005年“非公经济36条”提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。”刺激了PPP在各地市政公用领域的推进，BOT模式兴起；2009-2013年的调整停滞阶段，国家实施四万亿投资，国民经济各领域普遍出现“国进民退”；十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置的决定性作用、同时加快转变政府职能，PPP进入加快发展的新阶段。2014-2015年，财政部共推出二批共236个国家级PPP示范项目，涉及投资1.6万亿元。各地也相继推出一批PPP项目，经初步统计全国各地推荐的PPP项目共6650个，计划投资总额8.7万亿元。

2、我国PPP发展取得初步成效。 2014年来不到两年时间，我国PPP发展进入快速发展轨道，取得了积极的成效，概括起来主要有： 一是对PPP中国化的相关概念和理论进行了初步的界定。财金[2014]76号首次以官方名义对PPP作了定义，使我国PPP从纯粹的理论研究走向实践，PPP也第一次正式地被公众所了解和接受。二是基本上建立了PPP发展的管理制度和操作规章。国家先后出台了《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等一系列文件和规章制度，指导PPP从理论转化为实践。三是全国各地PPP项目发展迅速、积累了一定的前期经验。在两批国家级示范项目的带动下，各地迅速地在基础设施建设和公共服务领域推出众多PPP项目，部分项目纳入国家示范，与社会资本方签署协议，项目正在推进建设中。如湖南省2014-2015年共公布两批省级示范项目82个，计划投资总额为1351亿元。首批推进的湘潭国中污水处理项目和长沙中低速磁悬浮项目，已基本建成即将投入运营。

3、当前我国PPP发展存在的主要问题。一是PPP项目落地难、对社会尤其是民营资本吸纳能力不强；据调查，目前，国家推出的两批国家级示范项目涉及投资1.6万亿元，目前大概有超过80%的待落实，已落地的项目涉及投资金额不到总额的1/8。大部分项目未能落地的主要原因在于难以找到合适的社会资本方。二是部分地区PPP项目变相增加了新的政府债务。经调查了解，部分地区上报的PPP项目和严格意义上的PPP项目存在较大差距，许多政府举债建设项目摇身一变、被包装成为PPP项目，实际上其风险和债务仍全部由政府来承担，这样一来，无形中又增加了政府的债务负担。三是支持PPP发展、破解PPP发展瓶颈的配套制度措施尚未有效建立。支持PPP走出落地难、推进慢的引导政策，如财政、税收、金融、产业等政策尚未实质性的出台，PPP作为一种新形态的经营模式尚缺乏政策的有力支撑。

   （二）我国PPP项目全生命周期所涉及的税收政策

根据PPP操作指南，PPP项目全生命周期包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等五个环节。五个环节基本上都涉及到税收问题，但项目识别、准备和采购环节涉及到的税收问题不多，主要集中于项目执行和项目移交阶段，本文也将重点研究这两个环节。

1、项目识别、准备和采购阶段涉及的税收。一是政府发起的PPP项目。对于此类PPP项目，其项目识别、准备和采购阶段都由政府职能部门或者事业单位具体负责操作相关事项，仅项目准备、项目采购需要的相关资料、合同文件需要缴纳增值税、印花税等零散税收，与传统项目无异，其影响也可以忽略不计。二是社会资本发起的PPP项目。同其他政府采购项目类似，也只需要缴纳相关零散税收。

2、项目执行（实施）阶段涉及的税收。一是项目前期涉及的税收。政府方和社会资本方签订合作协议后，相应需要筹建PPP项目公司。在项目公司筹建阶段发生的人员工资、协议文书、筹办费用等需要缴纳个人所得税、印花税等税收。二是项目建设期间的税收。由于PPP项目为基础设施建设和公共服务项目，项目建设期间将主要涉及建安营业税、印花税、耕地占用税、城镇土地使用税、增值税、代扣代缴的个人所得税等相关税收，其中，建安营业税是这一阶段最主要的税收来源。三是项目运营期间的税收。项目建成投入运营后，涉及的税收主要有营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税等。如高速公路投入运营后，对于BOT等项目而言，其特许经营权使用费收入应按章缴纳营业税，同时还要缴纳企业所得税、个人所得税、房产税等税收。

3、项目移交、转让、出售阶段涉及的税收。项目建成后，根据不同的PPP分类，项目资产处理方式不同。一是所有权属不变的资产移交。该种情况下，项目公司将项目资产无偿或有偿移交给政府，政府所有权属移交前后没有发生变化，如BOT、管理合同、委托经营、租赁-运营-移交（LOT）等模式。上述资产的移交，根据《国家税务总局关于企业处置资产所得税处理问题的通知》（国税函[2008]828号）， 由于资产所有权属在形式和实质上均不发生改变，不视同销售确认收入，不作税务处理。二是所有权属发生变化的资产移交。该种情况，包括特许经营权转让，政府将高速公路收费等特许经营权转让给项目公司；存量项目的股权转让、资产转让（TOT模式等），包括社会资本方将存量项目的部分或全部股权、资产有偿转让给政府方或其他社会资本方。上述情况下，需要正常纳税，涉及到营业税（营改增后为增值税）、企业所得税、契税、印花税、土地增值税等税收。

（三）现行与PPP项目有关的税收支持政策

经对现行税收法律法规的梳理，我们发现在现行税收优惠政策框架里面，与PPP相关的税收政策，主要体现在以下几个领域：

1、公共基础设施项目税收优惠政策。一是企业所得税优惠。港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等基础设施建设项目享受企业所得税“三免三减半”政策。其中，采用一次核准、分批次(如码头、泊位、航站楼、跑道、路段、发电机组等)建设的，符合条件的，可按每一批次为单位计算所得，并享受企业所得税“三免三减半”优惠。二是城镇土地使用税减免。目前，国家对城市公交站场、道路客运站场的运营用地，物流企业自有的（包括自用和出租）大宗商品仓储设施用地，用于体育活动的体育场馆用地等实行减免城镇土地使用税优惠政策。

2、节能环保项目税收优惠政策。一是从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等符合条件的环境保护项目的所得，享受企业所得税“三免三减半”政策。二是节能节水、安全生产等专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免;当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。三是对销售自产的再生水实行增值税即征即退50%的政策，对污水处理、垃圾处理、污泥处理以及工业废气处理劳务实行增值税即征即退70% 的政策；风力发电享受增值税即征即退50%的优惠政策。

    3、公共服务类项目税收优惠政策。一是营业税优惠。公路经营企业收取的高速公路车辆通行费收入统一减按3%的税率征收营业税。二是房产税政策。企业、其他组织或者个人举办学校、医院、敬老院、幼儿园、托儿所自用的房屋免征房产税；对国家机关、军队、人民团体、财政补助事业单位、居民委员会、村民委员会拥有的体育场馆，用于体育活动的房产，免征房产税；企业拥有并运营管理的大型体育场馆，其用于体育活动的房产，减半征收房产税。三是免征企业所得税。对符合条件的非营利组织免税收入免征企业所得税；四是加速折旧政策。对符合相关规定的固定资产，可选择采取加速折旧政策。

   （四）我国PPP有关税收政策存在的问题分析

1、税收政策适用范围有待拓宽。目前，我国推进PPP的项目既包含基础设施，也包括公共服务，例如教育、医疗、养老等，但很多税收优惠政策仍然限定基本在公共基础设施范围内，例如所得税“三免三减半”优惠目录，公共服务领域并没有被列入税收优惠目录范围中。

2、税收政策对PPP项目的激励作用不足。如企业所得税“三免三减半”，很多企业由于投资规模大、建设周期长、运营前期大多为亏损，其实并没有真正享受到“三免三减半”税收优惠政策；再比如专项财政补贴，很多财政补贴仍然需要缴纳所得税，即使符合不征税收入的条件，但相应成本不得抵扣，本质上并不能认为是税收优惠政策。因此，目前大多PPP项目获得的税收优惠并不多，私人资本投资的积极性调动不是很充分。

3、资产移交环节重复征税问题比较突出。采用TOT模式的项目会涉及两次资产和经营权的移交，采用TOO的项目涉及一次资产和经营权的移交。在这些资产和经营权移交过程中需要交纳增值税、营业税、土地增值税和企业所得税等税负。这些税负是采用PPP而产生的税负。政府采用PPP是为了改进公共项目的运作效率，不能因为这些额外的税负抑制了社会资本参与的积极性。因而，适度降低因为PPP产生的资产和经营权转移方面的税负，是吸引社会资本投资PPP项目的重要因素。

4、增值税、印花税等政策加重项目税收负担。首先，在项目建设环节，项目增值税进项税额较大、抵扣周期长，占用了大量的现金流，再加上公共服务类和基础设施类项目投资回报期长，进项留抵税额长期得不到抵扣或转出，加重了企业负担。其次，根据财税〔2015〕78号文，资源综合利用收入由以前的免税变更为按照一定比例退税，退税前占用企业现金流，加大了项目公司资本成本；对在政策出台前已经签订协议的PPP项目，政策的调整将增加企业税负，该部分税负最终需要由地方政府来承担。其三，考虑到PPP合同文件较多，而且PPP项目投资额较大，尤其是基础设施类项目投资额往往都在数十亿元以上。如果按照合同多次缴纳印花税，无疑会大幅增加项目税负。

四、国外PPP有关税收政策及对我国的启示

（一）主要国家PPP项目税收支持政策

目前，有关各国PPP项目税收政策的文献资料少之又少，专门研究税收问题的文献基本上找不到，只有少数文献在介绍各国PPP推进经验中夹带对税收问题进行了较为简单的介绍⑧ 。

1、韩国。韩国是亚洲少数几个拥有较为完善PPP立法的国家，历经十多年形成了以2005年修订的《民间参与基础设施法》为支柱的较为完善的法律体系⑨。单针对PPP的税收激励政策并未单独立法，而是包含在中央、地方特殊税务处理控制法案中。中央税层面主要包括城市铁路等基础设施建设服务适用增值税零税率，学校设施免征增值税，外国投资在PPP项目上的公司税、收入税、购置税、登记税和物业税给予减征或免征；地方税层面，  免征购置税，收购税以及建设复杂的物流中心及其物业的财产税减半征收。

2、印度尼西亚。印尼经济部于2012年发布了PPP投资者指南，它申明政府将帮助投资者进行土地收购以及在一定条件下享受关税的减免；基础设施建设适用与制造业相似的税收优惠政策，主要集中在免税期和税式补贴两个方面。对投资于某些符合条件的业务部门或地区，印尼所得税法也规定了相应的税收优惠政策，包括30%的投资补贴、固定资产加速折旧、延长税务无损结转期（从5年扩展到10年）、降低预提所得税税率以及5-10年免税期等。

3、越南。越南政府鼓励运用PPP项目来发展交通、水、电力等方面基础设施建设。越南投资法中明确了包括PPP项目在内的基础设施项目适用的税收激励政策，主要包括项目存续期间的10%的企业所得税低税率、预提所得税的减免、进出口关税的减免、土地使用费的减免、5年亏损结转期（从获得第一笔利润开始，可以弥补项目5年内的损失）、部分予以资本化的进口资产可以免征进口关税、企业所得税退税及固定资产加速折旧等。

4、英国。英国并未单独颁布针对PPP的税收政策，只有在税收法律制度变化增加PPP项目费用时才会有例外税收减免措施。2012年12月，英国政府发布的《标准化PF2合同（草案）》中的“第16章法律的变化”中规定了实施PF2过程中政府和其他投资人在面对增值税税法发生变化时的应对准则。该条款中明确，除了由于增值税立法的变化而产生的费用，其他情况下该类费用的增加均应由投资人承担；除在特殊情况下（例如终止付款或增值税税制改革），政府不应为投资人提供税收的减免，法律规定的变化不应成为转移税务风险的工具⑩。

（二）国外PPP税收政策主要经验  

1、实施所得税优惠政策，是各国支持PPP项目建设的常用做法。一是设立企业所得税免税期。免税期是指为了鼓励投资，符合条件的纳税人在特定时期可以免交特定的税金。例如，印度尼西亚就规定基础设施建设的PPP项目可获得5-10年的企业所得税免税期。泰国的基础设施建设的PPP项目企业所得税免税期设定为8年。二是降低企业所得税税率。部分国家根据行为类型或其他要素确定降低企业所得税税率。例如，越南规定在整个项目期间给予项目10%的企业所得税优惠税率。三是减少所得税预提比例。例如，越南对汇往海外利润减少预提所得税。印度尼西亚规定对外国股东支付的股息征收的预提所得税从20%降低到10%。四是实施加速折旧。允许企业进行加速折旧，使项目投资资产的折旧年限接近于投资期，是基础设施建设PPP项目中的最常用的税收优惠政策。五是亏损结转。例如，印度尼西亚和越南允许在5-10年之间进行损失结转。

2、为吸引私人投资者，各国也采取了一些减免间接税的政策措施。各种类型的税收优惠政策对于推动PPP项目的推进具有举足轻重的作用。为了鼓励投资，各国也经常采取免除一部分关税、增值税等间接税的优惠政策。如在韩国， PPP项目可享受减免购置税、物业税和增值税政策。在菲律宾特别经济区，与PPP项目相关的增值税和关税降为零，并免除PPP项目有关的地方税。在马来西亚，公司和政府之间签署的服务协议减免印花税，降低了投资交易成本。

3、为确保项目投资收益，部分国家实施了降低股息和红利税的支持政策。韩国特殊税收处理控制法（Special Tax Treatment Control Act）规定拥有基础设施投资和贷款的公司他们的基础设施债权和特殊的股息收入可以享受一些特殊的税收优惠政策。

（三）对我国的启示

通过以上分析，虽然各国为推进PPP发展、鼓励和吸引私人投资，采取了不尽相同的税收激励措施，但相关PPP税收激励措施对于促进本国PPP发展发挥了重要作用。上述国家的经验，对我国具有以下几点启示：一是各国并未单独针对PPP税收立法，而是将优惠政策体现在现行税法体系中，没有破坏国家税制的统一。二是给予企业所得税免税期和加速折旧等政策，是PPP常用的税收激励措施，并且其激励效果较为明显。三是给予PPP税收激励措施的目的，主要是为了保障投资项目和私人资本一定的利益诉求。四是税收激励措施主要适用范围为基础设施建设项目，一般不涉及竞争性项目。

五、支持我国PPP发展的过渡性税收政策建议

 PPP在我国尚处于起步阶段，PPP有关的机制设计、管理要件以及政策环境都还不尽完善，尤其是相关支持政策还基本上处于空白状态，不利于PPP的发展和推进。为支持现阶段PPP发展，建议给予其成长发展期过渡性税收政策支持，这其中包括对现有的与PPP相关的税收政策的完善和拓展，也包含由PPP引发的机制创新导致的税收政策空白的填补及改进。

（一）调整完善与PPP项目相关的现行税收政策

1、企业所得税政策。第一，建议扩充现有的企业所得税“三免三减半”优惠目录，根据国办发〔2015〕42号文件所规定的PPP项目适用领域，确定新优惠目录的范围、条件及技术标准,尽可能涵盖所有适用于PPP的项目（具体见表2）。第二，对建设周期长、投资成本大的特定行业，可调整优惠政策执行时点或适当延长税收优惠周期。如允许其优惠周期从项目正式运营之日起计算（主要考虑建设周期较长），或者调整为“五免三减半”，即前五年免征企业所得税，后三年减半征收。。

表2：企业所得税“三免三减半”优惠目录（新增）

2、增值税（营业税）政策。鉴于前期已经签订了合作协议的PPP项目，由于资源综合利用税收支持政策的调整，会相应增加项目建设和运营成本，这部分增加的成本往往会落到地方政府的头上，而增加的税收确大部分由中央层面分享，责权利不对等。与此同时，从资源综合利用的角度来看，为确保政策稳定性以及提高政策的激励作用，建议恢复对垃圾处理、再生水、污水、固废、废气水等公共服务类PPP项目，给予相关项目增值税100%即征即退政策，并免征附加的城建税和教育费附加。

3、城镇土地使用税及房产税政策。将教育、卫生、医疗、养老、科技等公共服务类PPP项目纳入城镇土地使用税、房产税减免税目录，给予相应PPP项目免征或减征城镇土地使用税、房产税的优惠政策。

4、印花税及其他税收政策。为避免重复征税，有效减轻PPP项目税收负担，建议对PPP项目正式实施前签订的协议、合同缴纳的印花税等税收，实行即征即退政策。

（二）破解束缚PPP发展的几大税收问题的对策建议

在不影响税收公平、统一的基础上，不影响市场机制资源配置决定性作用的前提下，针对束缚PPP发展的几大税收问题，从改革完善税制本身和推进PPP发展的角度，提出化解的对策建议。

1、关于对SPV公司的财政补贴征税问题的政策建议。根据研究，企业所得税政策对企业投资的激励程度高于增值税、营业税等其他税种。制定完善PPP项目企业所得税支持政策，对于PPP的长久发展具有重要作用。根据《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》（财税[2011]70号）的规定，企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金，凡同时符合条件的，可以作为不征税收入。但是不征税收入所形成的费用、折旧和摊销不得在计算应纳税所得额时扣除。上述规定造成，如果企业在取得不征税收入的当期全部用于支出形成当期费用，则这笔收入是作为不征税收入处理亦或作为应税收入处理，对当期的企业所得税影响效果都是一样的。只有企业取得的不征税收入用于以后几个年度的支出后购置资产在以后年度摊销时，不征税收入实际给企业提供的是一个延期纳税的税收优惠，优惠体现在货币资金的时间价值上。另一方面，由于企业所得税征缴时须按6：4比例在中央和地方之间分享，如果PPP项目企业获得的财政专项补贴来自地方政府，无形中形成了一种变相的地方财政补中央财政，加重了地方政府的财政负担。为解决上述问题，建议：一是对符合条件的不征税收入，建议调整为免征企业所得税政策，其用于支出形成的当期费用、摊销可以在计算应纳税所得额时扣除。二是对不是严格符合条件的，但确实是由政府拨付给项目公司的财政补贴、可行性缺口补助资金，对其应缴纳的企业所得税实行即征即退政策。

2、关于PPP项目资产移交、转让环节的差异化税收政策。对于污水处理类等实施TOT模式的PPP项目存在两次资产和经营转移环节,因而存在资产和经营权转让引起的增值税、营业税、房产税、土地增值税和企业所得税等税负。对于PPP项目（包括新建、存量项目）股权或资产的移交或转让，要具体区分不同性质的项目，制定差别化的税收政策：一是对项目所有权属关系，在移交或转让前后不发生变更的且属于无偿支付的，如BOT项目、管理合同等，其项目或特许经营权移交、转让过程中产生的营业税、增值税、契税、印花税、企业所得税予以免除；二是对项目所有权属关系，在移交或转让前后不发生变更的属于有偿支付的，仅对其增值部分，缴纳营业税、增值税和企业所得税，同时免除契税、印花税等税收；三是对项目所有权属关系，在移交或转让前后发生变更的，按照正常的情况予以纳税，但为避免重复征税，需要按照其资产账面净值征税。

3、关于PPP项目大额增值税进项税长期留抵问题的对策。根据企业调研情况，PPP项目企业普遍反映，由于项目的公益性强、投资收益低、回收期长，造成项目公司在建设期会产生大额增值税进项税长期留抵，而在运营期可能不会有大额的销项税，由此产生的进项税留抵税额会长期占压PPP项目公司的流动资金，增加企业资金成本。建议允许项目企业根据增值税进项税留抵税额规模大小和留抵时间，采取差别化的税收政策：一是对于规模比较大、时间比较长的留底进项税额，允许项目企业向税务机关申请一定比例的退税；二是对于退税有困难的地区，可以允许企业凭借留抵进项税额的规模申请延缓预缴企业所得税，以改善企业现金流。

六、基于PPP长期可持续发展的税收制度供给研究

短期而言，从调整及补充完善现行税收政策的角度着手，可以解决PPP项目推进过程中的“燃眉之急”。但长远来看，PPP要回归市场本位，税收要遵循法定原则，这就决定了过渡性或暂时性的政策安排无法适应发展趋势的需要，而要从国家行政、法律、财税体制等体制改革的根本层面来着手，以完善的财税制度供给，来助推PPP的发展成熟，进而支持和引导社会资本增加对公共服务领域的投资，增加有效供给、提高供给效率，解决公共产品和服务长期供给不足的问题。本文从供给侧改革着手，致力于优惠制度供给，着力为PPP长期健康发展营造良好的税收制度环境。

（一）推进营改增和增值税改革，降低税收扭曲效应的同时增加公共产品供给

根据公共财政理论，政府提供公共产品产生财政支出，需要通过征收税收来支撑，但征税容易对经济产生扭曲效应，尤其是非中性的税制设计，其扭曲效应更大；社会资本投入公共产品，不会产生税收带来的扭曲问题，但社会资本解决不了公共产品的“外部性”，也就是说公共产品的收益弥补不了投入付出，这会导致公共物品投放不足，也会带来社会福利的损失。因此，公共物品究竟是政府投入还是社会资本投入，需要在“税收的扭曲效应”与“社会福利损失”之间进行权衡*。PPP的机制创新为平衡“社会福利损失”和财政支出带来的“税收扭曲效应”，找到了一条好的解决途径。但现行的增值税、营业税并存的制度，并不能有效减轻PPP项目的“税收扭曲效应”，反而会对PPP项目的推进产生阻碍。如PPP项目建筑安装成本不能抵扣，不动产进项税款长期留抵增加资金成本都将较大程度的制约项目建设。为此，需要通过扩大增值税的税基，降低增值税的税率，避免重复征税等改革，来减少税收的扭曲效应。具体而言：一是消除重复征税。加快推进建筑业、房地产业和金融保险业等行业营改增，将不动产和贷款利息等收入纳入增值税进项税抵扣范围，减少重复征税带来的扭曲效应，并降低PPP项目建设和运营成本。二是完善留抵进项税额退税政策，允许符合一定条件的不动产等长期留抵进项税款实行退税，条件允许的地区还可以对企业因留抵税款增加的资金成本予以补助。三是降低并简并增值税税率，降低增值税税率，减少税率档次，将其由现在的17%、13%、11%、6%和3%（征收率）五档归并为正常税率和低税率两档，其税率可设计为15%和11%；并在条件合适时候取消征收率，改为对小型微利企业实行免税或税额抵免，尽可能减少税收扭曲。

（二）加快房地产税收制度建设，提高PPP项目的投资收益率

要解决PPP项目落地难的问题，从长期来看，还是要从提高PPP项目的预期收益着手。而提高PPP项目收益，不能仅仅依靠有限的政府财政补贴或者减税，需主要从经济手段来想办法。结合国家新一轮财税体制改革来看，改革我国房地产税收制度可能是提高PPP项目收益的较好的经济手段和途径。其中的考虑主要是，当我国建立起真正的现代房地产税收制度，居民因享有较好的居住环境和条件，而需要交纳一定的房地产税收给当地政府；而根据“用脚投票”原理，当地政府在因房地产税受益的情况下，会相应的提高公共服务供给的水平，提高本地区居民的社会福利。如此循环，居民公共福利水平和当地房产价值会呈现良性的循环提升过程。因此，对于公共服务领域的PPP项目而言，项目所在地的房地产价值的提升，会相应增加项目权属的市场价值和预期收益，进而提高社会资本参与PPP项目的积极性。比如随着地铁、城轨、高铁等的开通，相关交通设施沿线的土地、房产会进行相应增值，而与之相关的PPP项目收益也将随之提升。要达到以上分析的目标，就需要我们顺利实施房地产税改革。具体而言，一是要加快房地产税立法。加快房地产税立法，国有土地上的所有房产和土地权属纳入房地产税征税范围，在未来法律条件成熟的情况下，宅基地入市后也可以适当征收房地产税。二是对满足条件的PPP项目用地和相关房产给予一定的税收减免优惠，减轻项目建设和运营成本。三是配套清理与PPP项目相关的房地产收费项目，尤其是各种不合规收费，切实减轻项目负担，优化PPP项目发展税费环境。

（三）改革完善分税制，调动地方政府和社会资本实施PPP项目的积极性

一是更好地划分中央和地方事权和相关支出责任，减少PPP项目的滥用。进一步厘清中央和地方的职责范围和权力界限，合理界定中央与地方政府的支出责任。明确地方政府的职责和权力边界，减少地方政府对市场的干预，让更多原本由政府包揽的事项，回归市场本位，由市场机制来解决其供给问题，避免PPP过多的用于本来可完全由社会资本独立运营的项目，变相增加地方政府债务，并且由于PPP债务的隐性特征和监管的缺失，造成新的系统性风险。二是完善分税制和培育地方主体税源，破除“土地财政”对PPP发展的束缚。随着营改增完成和房地产税制的建立，过去的“土地财政”和由此引发的政府债务问题将逐步得到缓解。但营业税缺失后地方主体税种缺位，需要国家完善地方税体系，积极培育房地产税和消费税作为未来地方的主体税源，并将其在地方政府之间合理的分配，确保各级地方政府有相应的财力支撑起提供相应公共服务，也同时为PPP发展营造有利的环境。三是实行彻底的分税，调动地方政府投入PPP的积极性。对于未来中央和地方税收收入的划分关系，建议实行彻底的分税制，即中央税收入全部归中央，地方税收入全部由地方政府分享，不再设共享税。这样一来，地方政府在推进PPP项目时就不会担心由于国家税收政策调整导致的政策风险及变相增加地方政府和项目方建设成本的问题，也为稳定PPP项目预期奠定好的基础。