自然人税收征管的不利因素及应对方略

          胡 海 ①

摘  要：法人税收管理和自然人税收管理是我国税收管理的两条主线。目前，我国法人税收管理体系比较完善，而自然人税收管理是我国税收管理的短板，存在纳税人以法人为主、制度设计缺漏、配套措施乏力、信息化基础薄弱等问题。可以从构建自然人税收征管信息平台、完善自然人税收征管制度、改善自然人税收征管条件、健全外部配套措施等方面着力加以解决。

关键词：自然人税收征管；有利因素；不利因素；建议

税收管理分为法人税收管理和自然人税收管理两种情形。目前，我国法人税收管理体系比较完善，而自然人税收管理是我国税收管理的短板，存在征管水平不高、制度设计缺漏、配套措施乏力、信息化基础薄弱等问题。当然，这种状况总体上是与我国当前的经济、政治、文化、社会、生态文明建设相适应的。但随着随着经济全球化的不断推进、国家治理现代化进程的持续加快、直接税比重的逐渐增加和市场经济条件下个人主体地位的日渐突显，自然人的税收管理越来越成为国家和社会治理中关注的热点，与此相对应，自然人税收管理的顶层设计和统筹规划亦愈发重要。换言之，我们应站在一个更高的高度，以更宽的视野，立足于长远去重新审视税收在推动国家治理能力现代化和社会治理中的作用，从而进一步完善和落实自然人税收征管的各项举措。

一、提升自然人税收征管水平的有利因素

（一）政府日益重视自然人税收征管

一是政策支持力度不断加强。在最近短短的八九年的时间里,国家对《中华人民共和国个人所得税法》进行了四次修订；2011年1月，上海、重庆宣布开始试点房产税；2014年3月4日，外交部发言人傅莹在新闻发布会上回答有关问题时表示，全国人大将更好地贯彻落实“税收法定”原则，重点加强对新税种的立法工作；等等，这些举措均充分说明了国家对个人所得税的重视，说明了国家对与自然人相关的税法修订和改革的重视。这些法律和政策的制定和落实，逐步形成了自然人税收管理的政策体系，为实现自然人税收综合管理提供了政策支持。二是部门衔接配合日益密切。各级人民政府非常重视税收征收管理工作，积极主动发挥政府领导的作用，强调各职能部门之间的统一组织协调，许多地区逐步构建了科学、系统、完善的综合治税体系，目的是从本质上解决涉税信息渠道不畅、涉税源头控管不严、税务征管手段落后等问题。具体操作时，政府要求工商、国土、公安、建设、房管等各职能部门定期向税务机关提供有关涉税信息，以便税务机关更好地掌控税源信息，加强自然人税收征管，使得政府牵头建立的综合治税体系解决了税务机关在涉税信息获取上的瓶颈问题，从而发挥了政府的职能优势，建立了涉税信息归集、整理、分析、处置为一体的信息管理平台，实现了综合治税相关联系单位的信息互联互通、资源共享。

（二）全面推行源泉扣缴和纳税人自行申报制度

目前我国的源泉扣缴申报制度通过全员全额明细申报的方式将自然人的基础信息纳入征管基础信息，为实现自然人税收综合管理提供基础。在个人所得税全员全额扣缴申报管理中，利用信息化手段采集分析个人明细数据，并将相关数据运用到个人日常税收分析中，能有效提高自然人税收管理水平。例如江苏省通过多年的努力，目前纳入管理的自然人为2259.13万人，采用源泉扣缴通过全员全额明细申报管理的自然人有2124. 85万人。自行申报制度将高收入人群、多处取得工薪人员等进行自然人信息登记，实现了高收入人群和特殊人群的信息全面掌握。根据《关于印发〈个人所得税自行纳税申报办法(试行)〉的通知》(国税发【2006】162号)第二条的规定：凡依据个人所得税法负有纳税义务的纳税人，有下列情形之一的,应当按照本办法的规定办理纳税申报：（一）年所得12万元以上的；（二）从中国境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得的；（三）从中国境外取得所得的；（四）取得应税所得，没有扣缴义务人的；（五）国务院规定的其他情形。目前许多地方以自然人登记为基础，以全员全额扣缴申报数据为主要依据，积极实施自行申报制度，例如江苏省2013年以自行申报方式纳入管理的自然人为10. 73万人②。

（三）信息化技术飞跃发展

信息化技术的飞跃发展，为实行自然人税收综合管理提供了技术保障。《中华人民共和国税收征收管理法》第六条中明确规定：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”国家税务总局为推动信息化建设进一步发展，结合多年的建设经验，制定了《税务管理信息系统一体化方案》。提出了 “根据一体化原则，用十年时间，建立一个基于统一规范的应用系统平台，依托税务系统计算机广域网，以总局为主、省局为辅高度集中处理信息，功能覆盖各级税务机关行政管理、税收业务、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税务管理信息系统”的总体建设目标。各地依托综合治税、自然人股权转让、房地产税收一体化等工作的开展，与部分职能部门形成信息交换体制，外部数据获取量大为增加。

（四）身份登记和户籍制度进一步完善

目前我国身份登记制度广受社会质疑，经常出现一人拥有多个身份证等现象，但这也从另一个方面反映了我国的身份登记和户籍制度是在逐渐改进的，不然这些反常现象也难以被连续发现。可以说，自然人税收综合管理的坚实基础更多的是依靠逐步完善的个人身份登记和户籍管理制度。从目前来看，身份证信息是个人所得税全员全额扣缴申报和自然人自行申报所获取的各项基础信息中最核心的信息，采用自然人身份证号码将自然人不同时间、税目、地点和扣缴义务人的各种信息进行收集汇总，以便全面立体的掌握自然人的收入和纳税情况，为后续各类分析和管理提供强有力的基础信息。此外，随着身份登记制度的进一步完善，我们已经不局限于税务系统内部数据对自然人的税收管理，可以凭借自然人身份证号码的唯一性，与银行、工商、房管、统计、海关等部门进行信息交换和共享，从而全面了解自然人的各类收入和财产信息，实现自然人税收综合管理。

（五）自然人税收征管基础逐渐夯实

一是广泛开展税法宣传。近年来，许多地方税务机关坚持“党员志愿者进社区”定期化、常态化，不仅宣传了税收政策知识，更拉近了党员与群众的距离，不仅强化了党员干部服务意识，更树立了良好的地税形象。例如，2017年9月，成都市地方税务局第一直属税务分局党员志愿者们走进金牛街道土桥社区开展税法宣传活动，针对自然人进行税法知识普及和纳税辅导。在社区党员活动室，分局党员志愿者向社区居民播放了成都地税纳税人学堂微课堂的税法宣传动画片，对涉及个人所得税、二手房交易、个人房屋出租、“营改增”等群众关注的热点涉税政策，涉税问题进行了广泛宣传。税务干部为群众解答税收热点难点问题，并对有办税需求的纳税人，提出具体的办税建议和引导。③ 二是纳税遵从度进一步提高。为了方便纳税人办理涉税业务，各地税务机关整合办税服务厅服务资源，推行“一窗通办”，将发票领购缴销、发票代开、文书受理、纳税申报等业务整合到一个窗口，纳税人需要办理的业务均可以实现“一窗办结”。同时还推行办税“免填单”办法，对税务登记、税务认定、发票办理规范、申报纳税、优惠办理5大类28种表证单书实行“免填单”，由税务人员填写，纳税人只需要审核签字确认，就可以办理相关业务。2017年4月1日起，全面实施国税、地税委托邮政公司代开增值税普通发票和代征税款工作，在县城和全县各乡镇共设置6个邮政公司“双代”点。上述举措大大降低了纳税人的办税成本，实现了国税、地税、邮政、纳税人四方共赢，较好地解决了税收管理和服务工作中存在的突出问题，便利了纳税人特别是自然人纳税人办税，从而提升了自然人满意度和纳税遵从度④。

二、自然人税收征管面临的制约因素

 (一)纳税人以法人为主

从税收实体法的层面看，现行税种中纳税人多以企业法人为主，税务机关直接向自然人个人征收的税种较少。即使是直接针对个人征收的税种，在实际征收时税务机关也多采用代扣代缴的方式，而非纳税人自行向税务机关直接申报缴纳，税务人员直面纳税人个人进行税收征管的机会较少。从税收程序法的角度看，现行税收征管机制中税务机关对自然人的重视程度较弱，税收征管主要是建立在货物劳务税基础上的以法人为重点对象的征管实践，税务机关对自然人的重视程度不高，《税收征收管理法》及其实施细则中适用于自然人纳税人的征管机制安排相对较少。究其原因，主要在于自1994年税制改革以来，我国逐渐形成了以货物劳务税为主体的税制结构，税收征管制度的建立和完善主要围绕货物劳务税展开，国家的大部分税源也都来自于企事业单位。由此，便决定了我国主要服务于货物劳务税和企事业单位纳税人的税收征管机制⑤。

（二）自然人税收征管制度设计本身存在漏洞

目前我国税制设计本身存在问题是我国自然人税收征管制度不发达的一个重要原因。从形式上看，现行税制以间接税为主，直接税仅占税收总额的10%左右，直接税与间接税比例严重失衡。我国直接税征管主要依靠代扣代缴的间接方式，而间接税征管几乎不会直接面对自然人，无形中影响了自然人税收征管制度的发展。长期以来，我国深受税收具有强制性无偿性固定性理念的影响，该理念使得中国税制的设计更多的是基于政府管理的角度，更多关注的是征收的便利程度，而非自然人的税负感。实质上，如果税制以企业作为主要纳税人，不仅不利于保护公民纳税人的权利，而且会让中国在国际税收竞争中处于劣势地位，不仅会削减中国资本盈利能力，而且将无法彰显中国市场对国际资本的吸引力。面对直接税比重逐步提高，自然人纳税人数量多、管理难的趋势，现有税制及以此形成的税收征管制度设计的缺陷日益显现⑥。

（三）配套措施不够

要加强自然人税收征管，必须有相对完善的配套措施，对个人收入和财产进行全面监控，但目前我国的法律、行政、经济、舆论等手段和其他外部配套措施还有待完善，难以对个人收入和财产进行全面的监控。笔者认为，所缺配套措施主要包括：一是缺乏现金收入监控。对自然人现金的收入和支出没有明确的规定，即个人的现金收支游离于监控之外，个人在现金的使用上不受使用限额、使用范围和非现金交易的监控。二是缺乏银行收入监控。虽然现在银行要求银行账户和账号的实名制 , 但是自然人办理银行账户和账号的管理依然松散，部分自然人存在使用他人身份证件办理的银行账户和账号的情况，不利于对自然人银行账户和账号的监控。从目前来看，银行和税务机关的信息共享体制尚未建立，自然人的银行账号和账户的明细信息在通常情况下并未要求一定向税务机关批量提供，这就造成对自然人的银行收入无法全面监控和核实。三是缺乏个人财产收入监控。目前同房管、国土、交通等部门的信息共享体制没有建立，对个人的房屋、土地、车辆等财产的情况无法准确掌握，自然人的相关财产收入就无法准确收集，造成自然人财产税收收入流失在所难免⑦。

（四）信息化基础未完全达标

目前我国信息化基础尚未完全达到要求，在自然人税收管理信息化建设存在思想认识上的误区，自然人数据采集、传递、存储有待完善，信息不能共享， 没有建立全国性的税收信息网络和每个自然人唯一的终身不变的纳税人识别号。自然人税收征管涉税信息很多时候需要跨区域、跨部门获取，要求不同区域间税务机关的紧密配合，而且税务机关、工商、国土、房管、海关、银行等不同部门需要破除壁垒，加强自然人信息共享。但是，目前我国自然人涉税信息共享程度不高，现行税法仅规定省以下（含省级）各级税务机关按规定逐步对每个自然人纳税人建立收入和纳税档案，实施“一户式”的动态管理，动态管理的效果不佳，而且区域性明显，不利于自然人涉税信息的共享。再者，我国各部门之间的壁垒问题较为严重，税务机关从其他部门获取自然人信息大多依靠人情关系，虽然税法规定其他各部门有配合税务机关征缴税款的义务，推出了各部门的协税制度，但是各部门依旧各司其职，部门间的协调配合基本成为空谈⑧。

三、加强自然人税收征管的几点建议

 (一)创建自然人税收征管信息平台

构建适用于全国范围内所有自然人纳税人的税收征管信息平台，是实现自然人税收高效征管的重要保障。自然人的税收征管工作可考虑主要由地方税务局负责。具体而言，可考虑由国家税务总局牵头，以各省地方税务局为中心，构建全国统一的自然人税收征管信息平台，并实现各地税务机关的信息互通。对自然人的税收管理，除征收个人所得税外，还应包括所有直接向自然人个人征收房地产税、车船税等税种。创建自然人税收征管信息平台有助于实现这些相关税种的税款征收、信息稽核、税务审计等相关工作。同时，创建自然人税收征管信息平台，还有助于纳税人通过网络平台实现纳税申报、财产收入登记等多种义务，再加上自然人的纳税人识别号制度、现金管理制度及收入监控制度等多种政策安排，无疑将使自然人的税收征管工作效率进一步提高。该平台的建立应能够实现自然人个人纳税申报、个人财产与收入登记、个人支出情况查询、代扣代缴登记、不动产价值评估申报、税款解缴及补退等多种功能，税务机关也可通过该平台查询自然人的详细信息。在具体操作上，该平台可下设现金管理、信用评级、财产收入管理、税收救济、交叉稽核等五个子系统。每个子系统下设若干模块，纳税人可通过该平台实现现金交易记录查询、大额现金备案管理、纳税信用等级管理、财产收入登记、不动产评估申报、收入支出查询、相关表格下载等多种功能，并可通过该平台与地税部门及时沟通联系，获取相关咨询⑨。

（二）改进自然人税收征管制度

一是逐步提高直接税的比重。建议以减负为主线推进法人税制和税费改革，比如有步骤地推进增值税的全面改革，有选择性地推进其他法人税种逐步降低税负，全面清费正税，为自然人税制改革腾出空间。同时，逐步增加民生领域的公共物品与服务的支出，提升社会公众对自然人税收负担增加的接纳度。在法人税制与税费改革产生减税效应后，逐步启动个税、房地产税、遗产与赠与税的改革。个人税制改革应按先个税，后房地产税，后遗产与赠与税的顺序，进而优化税收结构。二是完善双向申报制度。推行严密的双向申报制度，纳税人与扣缴义务人按照法律行政法规规定和税务机关依照法律行政法规所提出的要求，分别向主管税务机关办理纳税申报，税务机关对纳税人和扣缴义务人提供的收入纳税信息进行交叉比对和核查。 三是制定严密的交叉稽核制度。税务机关利用依据计算机系统，将从银行、房产、工商等部门搜集的纳税人信息集中在自然人纳税人的税务代码之下，再与纳税人自行申报的信息、扣缴单位的扣缴申报的信息进行比对和交叉稽核。四是建立有效的处罚与约束机制。在自然人税收管理中，针对自然人的逃避缴纳税款行为，在开展税收教育的同时应严格进行处罚，确保管理执法的刚性，目的在于增加纳税人的违法成本。除了经济上的惩罚和追究刑事责任外，我们还应逐步将自然人偷税行为记录在个人的信誉档案中，以备信息相关者查询，提高自然人纳税人偷税的边际成本，可从客观上有效地防止逃避缴纳税款行为的发生⑩。

（三）改善自然人税收征管条件  

一是加强税收管理干部队伍的素质建设。各级税务机关一方面要加强对税务人员相关计算机技术和业务知识的培训，另一方面建立“精英团队”，抽调部分业务能力较强、计算机技术较好的业务骨干组成团队，处理自然人税收管理中遇到的疑难问题。二是自然人税源管理的逐步完善。有步骤的开展自然人税源的基础采集和基础分析工作，对自然人重点税源实行“精细化管理”，整合内外部税源信息。规范整合内部自然人税源信息管理，将自然人的登记信息、扣缴申报信息、自行申报信息、任职和投资企业信息、房产车船财产信息等各类涉税信息整合归集，形成完整的自然人税源信息库，为自然人税源管理和税收综合管理提供基础。三是建立自然人税收管理的业务流程。在现有征管职责分工和岗责体系中，要明确自然人税收管理的职责分工，相关业务岗位职责清晰，自然人的登记、申报、日常管理等相关环节应规范，各部门之间的业务协调应当流畅。四是改善计算机软硬件环境。逐步改善计算机硬件配置偏低，数据存储和传递不完善的情况，各级税务要加大对计算机硬件环境的投入，提高计算机的性能和配置，解决安全隐患；同时要大力推进数据向省级以上税务机关集中，减少逐级传递和复制下发的情况，提高税收征管的时效性和准确性*。

（四）完善外部配套措施

一是加强现金管理。应该进一步推进现金管理的立法，将自然人纳入管理，自然人购买大额商品或服务单笔金额超过一定标准的要强制转账。建立大额现金交易报告制度，自然人使用现金购买商品或服务，单笔交易金额在一定标准以上的，销售商品或提供服务的法人、其他组织应当按规定向中国人民银行报告并保存交易记录。二是完善部门配合体制。建议制定《税收数据管理法》或《税收数据管理条例》，填补立法空白，用以规范和保障税收数据管理。通过规范性法律文件明确纳税人、税务机关、地方政府、有关部门在税收数据管理方面应履行的义务和享有的权利，指导自上而下建立税收数据交互体系，保证税收交互数据真实、完整、准确、逻辑属性要求。三是建立全国性信息网络和自然人身份证号唯一识别制度。以自然人身份证号为唯一标识，构建自然人税收管理系统项目，形成全国统一的承担纳税义务的自然人信息库，为自然人税收征管提供基础平台，促进依法纳税，也为即将进行的个人所得税综合税制改革、财产税深化改革等奠定前期基础，提供数据准备*。