大数据环境下的税收征管路径及措施

罗一帆①

 摘 要：要实现税源的有效管控，在大数据环境下应当坚定不移、积极主动地实现涉税信息联动集成共享。信息管税是中国税收征管现代化的必由之路；文章针对目前信息管税面临的主要挑战，提出了未来我国信息管税的基本路径是在立法突破的前提下走信息集中、集约高效、可持续的联动集成发展之路。

关键词：税收征管；大数据；信息管税；联动集成

税收流失风险是一个全球性难题。理论与实践证明，税收流失风险的本质就是征纳双方信息不对称。要减少税收流失风险，实现税源的有效管控，在大数据环境下应当坚定不移、积极主动地实现涉税信息联动集成共享，以推进税收征管风险防控，实现税收管理现代化。

这里的“集成”，主要是指利用互联网、大数据、云计算等信息技术、信息管税工具等，对税源管理制度、组织、方法、程序、监控等要素和内容进行选择、整合、优化，形成优势互补的有机整体的动态过程。“联动”主要是指坚持征管改革与税制改革之间的联动，以全面提升税收治理能力与水平。

一、信息管税是中国税收征管现代化的必由之路

大数据环境下的税收征管，简称“信息管税”。税收征管的实质就是对涉税信息的采集、分析与运用；信息管税的任务就是解决涉税信息不全面、不对称、不真实的问题；信息管税贯穿于税收征管的全过程之中。信息管税是实现中国税收征管现代化的必由之路。

（一）缓解税企双方的信息不对称需要信息管税

税企双方之间存在严重的信息不对称问题。这种信息不对称表现为两个方面：从税务机关视角看，主管税务机关对纳税人的组织结构、经营状况、营业收入、成本费用、利润总额等财务会计信息掌握不全；从纳税人视角看，纳税人对税收政策、征管制度、办税流程的不熟悉。但从当前的生产经营单位的涉税处理看，税企双方的信息不对称主要还是税务机关对纳税人信息的不对称。因为对于每个纳税人而言，税法及政策是公开的、透明的，而目前税务机关要了解、掌握纳税人的与涉税相关的生产经营信息则存在较大的困难。而信息管税要求建立纳税人的强制性信息提供制度，以便于税务机关及时有效掌握纳税人的涉税信息，防范计税申报风险的产生，又有利于纳税人权益保护的落实。

（二）提高纳税人的税法遵从度需要信息管税

税收遵从是指纳税人依法履行纳税义务的一种行为。导致税法遵从度不高的原因有内在因素与外在因素。从内在原因看，包括纳税人在尽可能回避风险的情况下追求自身利益最大化的动机、遵从意识的淡薄及遵从成本偏高、税收政策不熟悉、纳税人权利与义务的失衡等因素的影响；从外在原因看，在于税收制度、税收征管环境以及政府和社会环境的综合作用给予了纳税人一定的避税空间。虽然内在原因是驱使纳税人税法不遵从的根源，但从目前实际情况看，外在原因则是解决税法不遵从的关键所在。因此，目前应该将重点放在实施信息管税方面，建立强制性信息提供制度以有效提高纳税人的税法遵从度，一方面，信息提供主体提交的涉税信息，对与其有交易往来的纳税人是一种无形的震慑力，这样就会降低纳税人实施逃税的意愿；另一方面，为确保信息提供人及时有效地提交信息，强制性信息提供制度还会规定信息提供主体的法律责任，从而提高纳税人的税法遵从度。

（三）信息管税是解决当前税源管理问题的有效方法之一

当前税源管理的主要问题包括：在“全能管户、一人统包”模式下，对同类企业由不同的人分管，容易出现“力度不同、标准不一、效果各异”的现象，不符合税源专业化管理的要求；巨量管户并持续增加，现有人力资源管不了那么多户；跨地区经营普遍且快速增长，属地管理显得力不从心；多行业、宽经营、超规模，精英团队化核算，个人能力素质受到挑战、单兵作战不适应”三化管理”需要；税源数据分散不便使用、结构各异不便开发、成本过高不便维护，还有采集通道狭窄，缺乏有效的采集工具，无法保证采集质量。这些问题都可以在信息管税视角下通过税源专业化管理、税收风险管理、集约化管理、团队管理等方法加以解决。

二、大数据环境下税收征管面临的主要挑战

1.纳税人法定的信息公示范围与内容偏窄。从公示范围看，2014年10月1日正式实施的《企业信息公示暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定的信息公示主体主要为特定的上市公司、商业银行、保险公司和私募投资基金等，没有包括其资产具有较大规模，能够对资本市场和社会公共秩序产生影响的公司。从信息公示内容看，企业资产总额、主营业务收入、利润总额等信息，《暂行条例》规定由企业自主选择是否公示。如果企业选择不公示，则社会公众无从判断企业真实的财务状况情况，税务机关也无从判断企业履行纳税义务的情况。还有，利用企业社保缴纳情况、周边的污染指数、交通工具进出的频繁度、水电费缴纳情况等信息，税务机关能够识别企业涉税数据的真伪，反映企业运营是否规范，是否具备履行约定义务与法定纳税义务的能力。但目前这方面的取数存在法律障碍及实际阻力，不利于及时有效监控税源。

2.小型微型企业财务制度不规范造成的信息不对称。我国小型微型企业生产经营灵活性较大，财务记录和信息披露不健全、受监督程度相对较低，所以对主管税务机关而言，意味着小型微型企业比大中型企业具有更多的非对称信息，这也是长期困扰税务机关的征管难题。税企之间这种非对称信息会对税务机关的政策出台、征管方式运用以及企业的生产经营行为产生较大影响：一是税企之间的非对称信息会产生逆向选择问题，由于税务机关处于信息弱势地位，税务人员难以针对纳税遵从度不同的小型微型企业实施风险管理（差异化管理），税务机关通常只好采用相同的管理手段与方法实施税源监控。纳税遵从度高的纳税人就会感觉“吃亏”了，而纳税遵从度低的纳税人也没有因逃税而受到严格的监管并受到应有的行政处罚，从而诱使其继续选择纳税不遵从。这样的逆向选择过程造成整个税收风险管理的无效率。二是税企之间的非对称信息会产生道德风险问题：一方面税务机关认为小型微型企业绝大多数存在征税不足问题，导致对其税收优惠政策执行可能不到位；另一方面，小型微型企业有可能会隐瞒真实的营业收入、成本费用等信息，以欺骗、隐瞒的手法不缴或者少缴税款。

3.涉税相关部门间的信息共享度不高。现代税收工作需要获取来自工商、财政、国土、房管、公安、司法、民政、教育等政府部门的相关信息。以个人所得税管理为例，就需要从公安局获取个人身份证和户籍信息；从民政局获取个人的婚姻家庭信息；从银行和其他金融机构中获取其银行帐户中的生产经营交易信息；从房管局获取个人房产信息；从工商局获取自然人股东增资、减资等信息。还有，政府各部门的哪些信息可以共享，共享信息的使用规则等问题都需要进一步具体明确。

4.关于信息保护的规定不全。国务院法制办公布的《税收征收管理法》（修订征求意见稿）只规定了“税务机关从银行和其他金融机构获取的纳税人信息只能用于税收目的，不得向第三方披露。”的法律责任。这样规定容易引起误读：是不是税务机关从银行和其他金融机构以外的第三方获取的信息，就不受该条款的约束？显然这种理解是错误的。国外很多国家一般将信息分为两类：一般信息和隐私信息，并通过立法规定采集各种信息的不同的方式和条件。对于一般信息的收集和采用，应当采用明示反对和默示同意的原则，并采用明示同意和默示反对的原则处理相对隐私信息。

三、大数据环境下税源监控的立法突破

税源监控是税收征管的核心内容。在《税收征管法》修订中，应当对第三方向税务机关提供涉税信息作出明确具体的规定与要求，主要内容包括：

（一）明确第三方信息的提供主体

一是在《税收征管法》“总则”中明确规定地方各级人民政府、政府有关部门与机构的协税责任。明确要求地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，建立、健全涉税信息提供机制。明确规定相关涉税职能部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务，及时向税务机关提供涉税信息。二是规定政府有关部门和机构应当向税务机关提供本单位掌握的市场主体资格、人口身份、专业资质、收入、财产、支出等与征税有关的信息。三是规定纳税人、扣缴义务人以及其他有关单位和个人（统称“款项支付方”）应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息以及其他涉税信息。这里所指的“其他涉税信息”是与纳税人、扣缴义务人本身缴税无关但与第三方缴税有关的信息。纳税人及与纳税相关的第三方应当按照明确的法律规定提交涉税信息。四是具体规定金融机构的涉税信息报送义务。五是规定网络交易平台涉税信息的报送责任。

（二）提供的信息范围

主要包括两层含义：一是信息提供标准，即衡量某项涉税事项是否会被要求向主管税务机关提供信息的起点。二是提供信息的具体内容及要求。

1.对于生产经营交易信息，一般要规定起始标准。国务院法制办公布的《税收征管法》（修订征求意见稿）规定“对账户持有人单笔生产经营交易往来达到五万元或者一日内提取现金五万元以上的，银行和其他金融机构应当按照规定向税务机关提交相关信息。”，还规定“从事生产、经营的单位和个人在其经济活动过程中，一个纳税年度内向其他单位和个人给付五千元以上的，应当向税务机关提供给付的数额以及收入方的名称、纳税人识别号。”根据我国纳税人千差万别及税务机关的信息处理能力等实际情况，还可适当提高上述起始标准，这样既便于真正执行到位，又能够降低征纳成本。

2.对于特殊涉税事项（如资本交易、投资收益、利息股息红利所得等）规定信息是否需要提供的标准，国际上通行的做法是不设定起始金额，如《税收征管法》（修订征求意见稿）规定“要求银行和其他金融机构应当按照规定的内容、格式、时限等要求向税务机关提供本单位掌握的账户持有人的账户、账号、投资收益总额以及账户的利息总额、期末余额等信息。”建议改为向税务机关提供“投资收益、利息的收入、支出、余额等信息”，不仅仅规定提供总额信息，还要规定提供明细信息，以增强法律条款的可操作性和有效性。

3.《税收征管法》（修订征求意见稿）规定了“网络交易平台应当向税务机关提供电子商务交易者的登记注册信息。”建议增加网络交易平台还应当向税务机关提供“电子商务交易信息。”

（三）明确提供信息的时间要求

《税收征管法》（修订征求意见稿）规定从事生产经营的单位和个人“单次给付现金达到五万元以上的，应当于五日内向税务机关提供给付的数额以及收入方的名称、纳税人识别号。”从减轻纳税人的办税负担及纳税人权益保护要求看，建议将其改为“于次月申报纳税时向税务机关提供给付的数额以及收入方的名称、纳税人识别号。”还有，修订征求意见稿没有规定银行及其他金融机构的涉税信息报送时间。建议改为“按季向税务机关报送涉税信息”。

（四）单位和个人应该履行的其他义务

明确规定从事生产经营的单位和个人在银行或者其他金融机构开立账户，支付大额款项，以及纳税人签订合同、协议，缴纳社会保险费，不动产登记以及办理减税、免税、退税等涉税事项时，应当使用纳税人识别号。

（五）信息提供者与信息使用者的法律责任

现行《税收征收管理法实施细则》第四十九条第二款规定，发包人或者出租人应当自发包或者出租之日起３０日内将承包人或者承租人的有关情况向主管税务机关报告。发包人或者出租人不报告的，发包人或者出租人与承包人或者承租人承担纳税连带责任。

征管法修订征求意见稿规定“负有提供涉税信息协助义务和其他协助义务的纳税人、扣缴义务人以及其他有关单位和个人未按照规定履行提供涉税信息和其他协助义务的，经税务机关责令限期改正逾期仍不改正的，由税务机关对其处二千元以上一万元以下的罚款；造成国家税款重大损失的，处十万元以下的罚款。”

征求意见稿只规定了“税务机关从银行和其他金融机构获取的纳税人信息只能用于税收目的，不得向第三方披露。”的法律责任，与前面规定的第三方信息提供主体及其义务没有保持逻辑上的平衡，应当扩大其信息保密的范围。

四、大数据环境下税收征管要走联动集成发展之路

2016年10月，金税三期工程在全国全面上线并平稳运行，实现了全国税收数据大集中，建成了规范执法、优化服务、管控风险、信息共享的“大平台”。首次将地税部门纳入税收信息一体化建设，实现国地税业务、流程、服务、数据的四个统一。未来我国信息管税的基本路径是在立法突破的前提下走信息集中、集约高效、可持续的联动集成发展之路。当前，应该重点关注以下几个问题的解决与完善：

1.建立自然人纳税人登记制度，建立与完善企业年度报告公示制度和企业信息即时公示制度，筑牢信息管税的基础。从增加直接税比重对征管的要求看，需要建立自然人纳税识别号制度，以归类汇总不同性质的收入与所得，为个人所得税制改革保驾护航。纳税人识别号就是载有纳税人涉税信息的“身份证”。建立与完善企业年度报告公示制度和企业信息即时公示制度：一要明确企业年度报告的报送期间、公示程序和公示载体，年度报告内容不能局限于直接反映企业经营状况的基本信息，而应当公示企业资产总额、主营业务收入、利润总额等信息。二要建立企业信息即时公示制度。规定企业应当自信息形成之日起在不超过一个月时限内，通过企业信用信息公示系统向社会公示有限责任公司股东或者股份有限公司发起人认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式等信息，有限责任公司股东股权转让等股权变更信息，行政许可取得、变更、延续信息，知识产权出质登记信息，受到行政处罚信息以及其他依法应当公示的信息。三要明确企业对其公示信息的真实性、及时性负责并承担相应法律责任。

2.建立强制第三方提供信息制度。借鉴国际先进理念及做法，提高信息管税力。如美国《海外账户纳税法案》（FATCA）强制第三方提供信息，所有在美国经营的外国银行，必须向美国国内收入局提供存款超过5万美元的美国公民账户信息；电子支付交易平台提供商必须向依托其平台交易的商家和美国国内收入局提供年度信息报告。德国税务机关与金融、海关、企业等均建立了信息网络，各州税收数据处理中心又与德国国内收入局数据中心连接，进而与政府相关涉税部门联网，成为德国“电子政府”的一部分，涉税信息实现了高度聚合。多渠道采集的涉税数据，大幅降低了税务机关对纳税人自主申报纳税数据的依赖性，减小了数据造假带来的信息失真，有效保证了税源监控的精准性。为此，要在《税收征管法》修订时，明确规定县级以上人民政府应当建立健全涉税信息交换制度，加强税收保障信息化建设，依托政府信息网络和政务服务平台，建立税收保障信息平台，组织有关部门、单位实现涉税信息交换和共享。当前要加快实现不动产登记信息共享。《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日正式实施，要力争2017年年底前，实现不动产登记信息共享，依法公开查询。

3.集成整合信息管税系统。根据进一步深化税务系统“放管服”改革，优化税收环境的要求，加快金税三期中的核心征管系统与增值税发票管理新系统、出口退税系统和网上办税系统的系统集成步伐，实现四大主体系统功能整合、数据互通、一体运维。同时汇聚“营改增”移交信息和“五证合一”数据等第三方信息，形成一个数据种类齐全的“大仓库”。推动跨信息系统流程整合、数据自动传递，一处录入多处使用，便利纳税人办税和基层税务干部操作。加强统一运维管理平台应用，全面提升系统运维、网络安全、应急管理的支撑保障能力。

4.做实大企业税收风险管理。国家税务总局局长王军指出：“大企业税收服务与管理是深化国税、地税征管体制改革的先手棋，承载税收未来发展的大希望”。为此，首先要树立大数据思维，建立数据采集、分析、存储及应用的整套信息管税机制，利用数据分析结果，有效锁定风险点，为风险管理指明方向。其次，建立数据集中共享、集中应用和业务运维的常态化工作机制，努力构建集数据采集、名册管理、风险识别、风险分析、推送应对、反馈考核等功能于一体的大企业税收信息化支撑平台，依托平台固化各层级工作事项，建立上下联动、协调统一的大企业税收专业化管理格局。第三，以税收风险分析平台为载体，采取计算机自动风险扫描和人工复评的方法发现涉税异常。最后，通过风险应对反馈，以形成大企业税收管理闭环系统；通过绩效考核，强化风险过程管理制度保障。