国家治理新常态下的税收征管

段红柳

摘  要：国家治理新常态是经济社会发展的历史必然。国家治理新常态对税收征管提出了新的要求，必须坚持依法治税、多元治理、善治的目标取向。因此，税收征管应在目标、理念、模式及队伍建设作出相应改变，推进税收治理现代化。

关键词：国家治理；新常态；法治；善治；税收征管

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。为推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十八届四中全会继而作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把推进国家治理体系和治理能力现代化落实到推进法治现代化上，展示了我们党作为执政党高度的理论自觉、制度自觉和历史自觉，昭示着我国治国理念与方式的重大变革与历史跨越，标志着当今国家治理开始进入“新常态”。在国家治理新常态下，税收征管作为国家治理的重要组成部分，如何充分认识新常态，积极适应新常态，主动应对新常态，对推动税收治理现代化有着非常重要的意义。

一、国家治理新常态的历史必然与主要特征

治国理政的核心问题在于处理好国家与社会、政府与市场、政治权力与公民权利的关系问题。围绕这一问题，西方反思传统治理机制带来的市场失效与政府失效，于20世纪90年代兴起了“新公共治理理论”。该理论认为，在市场经济条件下，面对着市场活动和运行机制的复杂化，社会结构和社会矛盾的多样化，既要避免放任自由而导致的市场失灵，又要防止政府过度管理而出现的政府失灵，就需要政府、社会、公民的共同参与，实现多主体、多中心的治理多元化，以缓解国家与社会、政府与市场、政府与公民之间的紧张关系，最终达成“善治”目标，实现公共利益最大化。在该理论看来，治理乃是政府与市场、政府与社会、政府与公民共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，对社会公共事务实施合作管理而形成的一个上下互动的过程。

在我国，“国家治理”概念在党的十八届三中全会决定中首次提出，既是我党以开放的姿态汲取国外的有益经验，积极借鉴和吸收人类优秀文明成果的结果，也是我党立足于当今所处的历史方位、历史条件、历史任务，坚持马克思主义国家理论指导，遵循历史发展逻辑的必然。就国家与社会一般关系而言，马克思主义国家学说认为国家不是从来就有的，是从社会中产生，是社会发展到一定阶段的产物，是人类社会组织的一种特殊形式，即私有制出现以后，从社会分化出来并凌驾于社会之上的管理机构，有着一定的独立性和自主性。但是，随着生产力的不断提高，社会不断发育壮大，作为社会管理机构的国家最终将重新回归于社会，完成国家与社会的统一。就国家职能来说，马克思主义国家理论认为，国家具有政治统治和社会管理的双重职能。国家的本质和根本属性是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治的工具，因而统治是国家的本质，也是国家的首要职能。但是，国家的政治统治并非国家职能的全部内容。由于社会的存在，国家要执行一定的社会职能，通过公共权力机构对社会公共事务和公共利益进行管理。而且，随着社会生产力的不断发展，这两种职能在历史发展进程中发生着变化，国家的政治职能随着阶级差别和阶级斗争范围的缩小而缩小其作用范围，而社会管理职能则随着社会不断发展而日益深入和扩大，最终，随着国家逐步走向消亡、逐步回归社会，国家的政治职能将逐渐消失，国家的管理职能将不再由公共权力作为一元主体，单向度地进行管理，而逐步还权于社会，还权于民，更大程度地发挥社会组织和公民的作用，逐步实现社会的自我治理。马克思主义国家理论揭示的这一历史逻辑，符合我国社会主义国家的实践。在“以阶级斗争为纲”的年代，突出国家政治统治职能，强调阶级统治、阶级专政；党的十一届三中全会后，随着“剥削阶级作为阶级已经消灭，阶级斗争已经不是主要矛盾”，党和国家的工作重点转移到经济建设上来并启动社会改革，治国理政的理念也由对敌人的“专政”转向了对人民内部的“管理”。政府作为管理者，无所不包，无所不管，人民的主体地位和作用还未能得以体现。党的十五大报告确立“依法治国”基本方略，强调广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，我国治国的理念和方式开始逐步得到发展和完善，人民逐步以管理主体的身份介入国家和社会事务。在社会管理领域，党的十六届六中全会提出了构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体制，鼓励全民参与，社会共建。当前，我国改革进入深水区、攻坚期，社会矛盾日趋复杂，利益冲突日益加剧，仅靠政府一方力量显然已经难以处理好所有的社会公共事务，必须调动社会、公民的力量，更大程度地发挥社会、公民的作用，依靠政府、市场机制、社会组织和社会公众共同治理，协同共建。可见，从“国家管理”走向“国家治理”是我国社会发展的历史必然。

由此也可看出，“国家治理”作为一个全新的政治概念，既区别于我国传统的“国家统治”，也在内涵上与“国家管理”有着不同，它是对传统治国理政风格的一种根本性重构,藴含着更加丰富的民主、法治、文明、和谐的治理理念与现代精神，呈现如下主要特征:

一是治理主体上的多元共治。政府不再是公共治理的惟一主体，社会组织、公民个人也不再单纯是公共治理的客体与对象，而成为治理主体与参与者,共同对公共事务进行治理，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的国家治理机制,形成四者之间良性互动、有机合作基础上的多元治理结构。“多元共治”的核心在于改变传统的自上而下的权力运行模式，重构公共治理系统,实现治理权能的分化和转移，理顺国家与社会、政府与市场、政治权力与公民权利之间的关系,完成治理模式上的民主化重构。

二是治理方式上的文明法治。法治是国家治理现代化的关键环节，现代国家治理从一定意义上说就是法治治理。法治的核心在于约束国家权力，保障公民权利。这就意味着要更好发挥法律在治国理政中的引领和规范作用，不仅要立好法，而且要依法而行，受法制约。“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”执政者要时刻用法律标尺来考量自己的行为，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。要更加注重运用法治思维和法律手段治国理政，更加尊重公民权利，自觉“把权力关进笼子里”，做到有权必有责，用权受监督，违法必追究。坚持用法律规范和约束公共权力，是人类文明进步的标尺、是人类理性的表现。法治化的过程，实质就是理性化、文明化的过程。从这意义上说坚持法治，就是坚持文明之治、理性之治。

三是治理目标上的和谐善治。善治，从语义上说就是指良好的治理，它是国家治理现代化的理想状态和目标模式。作为这种理想目标模式，不仅仅致力于建构一种统治秩序，而它更关注建构这种秩序的治理机构与机制的道德品质、政府与非政府组织之间的和谐关系。按照俞可平教授的说法,善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。衡量善治的标准包括合法性、透明性、责任性、回应性、参与性、有效性、公正廉洁等方面。实现国家“和谐善治”, 其基本内容就是要重构传统政治统治体制下的公共权力，打造更加民主、规范、公正、廉洁、高效、服务的现代行政体系，实现国家治理理念之善、制度之善和行为之善的有机统一，达成治理有序、协调合作的和谐状态。

总之，国家治理新常态表现在治理主体、权力配置、行为方式和达成目标上发生着深刻变化，向着更加民主、法治、文明、科学、和谐的治理模式转变。

二、国家治理新常态对税收征管的新要求

税收征管是国家治理体系的重要组成部分，国家治理新常态必然要求税收征管遵循以下原则：

（一）坚持依法治税。依法治税是国家治理法治化在税收征管中的必然要求。税收征管作为税务机关以国家的名义向纳税主体征收税收的行政执法行为，天然地具有强制特性。这种强制性集中表现在征税机关必须依法行使征税权，纳税人在法定义务范围内必须履行纳税义务，前者明显处于优势地位。要防止征税机关利用优势地位而滥用征税权力，保障纳税人的合法权益，就必须坚持依法治税，落实税收法定。这就意味着：一是征税的依据只能是经人民同意的法律，而非其它。税收法定是税收征管的基本原则，税法主体及权利和义务必须由法律加以确定，税收的各类要素必须且只能由法律予以明确，没有法律依据，征税机关不得征税，社会组织及公民个人也不得被要求缴纳各种税款。二是税务机关及税务人员的征税权力必须来自于法律授予，有法律依据。三是行使征税权力必须按照税法赋予的权限和法定程序、步骤，依法征收，不得随意课征；四是违法征收、不当征收必须承担法律责任。总之，坚持依法治税，要求税务机关和税务人员牢固树立规则意识和法治理念，让法治贯穿到税收工作的各个环节和各个方面，严格在法律规定的范围内，依法组织税收，接受法律监督，保障纳税人合法权益，提高纳税人税法遵从度。

（二）坚持多元治理。坚持多元治理，首先应该尊重纳税人的主体地位，彻底转变过去以征税机关为中心的单向、命令的征管模式，建构起征纳双方平等的、互动的、合作的治理关系。从本原意义上说，税收乃“公法之债”。征税的目的在于筹集公共财政收入，实现国家的公共治理职能，以满足社会的公共需要，即所谓“取之于民，用之于民”。这就意味着税收从根本意义上说是纳税人支付公共服务的对价，税收法律关系是受公法调整的债的关系，国家与纳税人之间处于平等地位，而非行政权力主导下的服从与被服从的关系。在税收法律关系中，纳税人不仅是义务主体，也是权利主体，并以主体身份参与、监督税收过程；征税机关不仅依法行使征税权，也要履行相应义务，提供便民高效的服务，保障纳税人知情权、保密权、税收监督权、纳税申报方式选择权、依法享受税收优惠权等各项权利的充分实现，维护纳税人的合法权益。其次，多元治理还意味着多元服务。搞好纳税服务，是征管机关的重要职责。随着税制改革的不断深入，纳税主体、征税范围不断拓展，社会对纳税服务的需求越来越多元化，对纳税服务质量的要求也越来越高，仅依税务机关单一渠道提供的纳税服务已不能满足这种需求，必须吸收社会力量广泛参与税收治理。一方面税务机关要加强与财政、建设、工商、海关、银行等部门的沟通和合作，建立信息共享机制，拓宽服务领域；另一方面要将社会中介机构、行业协会、税收服务志愿者等其他社会组织主体引入纳税服务工作中来，调动一切社会力量，形成综合治税的社会合力，拓展纳税服务的广度和深度，实现纳税服务主体由“一元”向多元化转变，形成全社会协税护税的共治局面，共同发挥纳税服务的应有作用。

第三，坚持“善治”的目标取向。对税收征管而言，其善治目标是在依法治税的前提下，采取多元治理的征管方式，营造和谐、诚信的税收征纳关系，提高税收的质量和效率，促进征纳双方的税法遵从度。具体包括：一是规范税收征管行为。规范征管行为，是税收善治的最基本目标，是实现税收善治其他目标的前提。当前，要克服地方“任务治税”、无序地方优惠政策等人治因素对依法治税的干扰，进一步规范执法行为，努力做到严格执法、公正执法、文明执法，确保各项税收法律规定得以落实到位。二是充分保障纳税人合法权益。税务部门要通过简化业务流程、提供优质高效服务等措施尽量减少其在纳税过程中的成本，并充分实现税法赋予纳税人的知情权、保密权、税收监督权、纳税申报方式选择权、依法享受税收优惠权等各项权利，以此保障纳税人的合法权益。三是降低征管成本，提高征收效率。要结合实际，找准税收征管所投入的成本和所实现的收益之间的均衡点，实现征管成本最小、税收利益最大的目标，以保持税收收入与经济协调增长；四是提高纳税遵从度。提高纳税遵从度，既有利于降低税收征纳成本，也有利于减少征纳博弈中的税款流失。要通过必要的法治手段、宣传手段以及多元治理的激励手段，通过优化纳税服务，规范税收执法，实现纳税人从“不愿遵从”到“自愿遵从”的转变。总之，税收征管作为国家治理的一部分，应该着眼于规范执法行为、保障纳税人合法权益、降低税收征纳成本、提高税法遵从度和纳税人满意度的善治目标，既要保证税制的统一、税负的公平、征管的高效、流程的简化，也要保证税法赋予纳税人的各项权利，并敦促纳税人自觉履行纳税义务，实现税务部门依法执法、社会各方共同治理和纳税人自愿遵从的有机统一。

三、 实现“四个转变”，推动税收征管新发展

要适应新常态，应对新常态，推动税收征管现代化，税收征管体系就应当按照国家治理的理念和要求，实现四个转变：

1、在征管目标上，实现从“任务至上”向“税收法定”转变。经济决定税收，税收决定财政，这是财税活动的基本规律。但在现实税收实践中，“任务至上”、“唯税收任务马首是瞻”、“以收入论英雄”、完成收入任务指标“一好百好”的导向问题依然存在，一些征税机关为了完成收入任务，依法行政、优化服务等被放到了次要位置，不惜采取违反税收法律的手段来满足任务指标的完成。有的在经济不景气时，为确保年度税收任务的完成，往往倾向于收“过头税”或“刮地皮”；有的在经济景气或繁荣时，为确保以逐年递增为特征的下年税收任务的完成，往往倾向于“有税不收”或“留有后手”，明显地违反了税法“有税收税、无税不收”基本的行为准则，加大了税务机关和税务人员的执法风险，严重地削弱了税法的严肃性、规范性和权威性。在国家治理新常态大背景下，这种以“基数加增长率”编制税收计划任务作为征管目标已不能适应依法治税的要求，应当与时俱进地进行相应改革，坚持依法征收、税收法定。新修订的《中华人民共和国预算法》已明确规定：各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，这在很大程度上，标志着税收任务时代即将结束，意味着税收法定时代即将到来。税收征管机关对此应有深刻认识，切实转变；同时各级政府也应当遵循税收法定原则，转变“以支定收”的税收观念，从经济发展实际出发，走从经济到税收的征管法治之路。

2、在征管理念上，实现从“管理纳税人”向“管理、服务纳税人并重”转变。传统的税收征管理念以收入为中心，以完成税收任务为目标，以纳税人偷税假设为前提，以管理和监督纳税人为惯性思维，注重“堵”与“打”，忽视“疏”与“导”，强调征纳双方之间管理与被管理的不平等关系。这种观念指导征管实践，不仅加大了征收成本，影响到纳税人履行纳税义务的积极性和自觉性，而且直接导致了纳税人与征收机关的对立，使征纳关系长期难以融洽。近些年来，随着服务型政府建设的推进，税务部门在优化纳税服务上做了大量的工作，有了很大改进，但与新常态下的税收征管工作新要求相比，在树立先进的纳税服务观念,提供高效、多元化的优质纳税服务，构建平等的税收征纳关系、提高纳税人的满意度和遵从度方面，还不同程度地存在着一定差距。为此，要彻底改变以往重“管理”轻“服务”的习惯思维，摆正与纳税人之间的位置，认真履行管理与服务双重职责。一方面，要运用法律手段规范纳税人纳税行为，严格执法，依法严厉打击少数偷、逃、抗、骗税者，促使纳税人履行好税法规定的纳税义务；另一方面，要牢固树立“最大限度便利纳税人”的服务理念，突出纳税人需求导向，落实好纳税服务规范，满足纳税人合法合理需求。只有这样，才能取信于纳税人，有利于建立平等、和谐的征纳关系。要拓宽思路，丰富纳税服务的手段和方法，通过多种形式和途径为纳税人依法纳税提供便利。除为纳税人提供多元化的申报纳税方式，以及提供多渠道的税收法律宣传外，重点要在简化办税程序、减少审批手续和管理环节上下工夫；要在为纳税人提供税收法律援助和救济方面扩大服务范围，加大服务力度；要充分利用信息网络，采取信息化、电子化、网络化等多种手段，为纳税人提供“全天候”优质服务，最大限度地减轻纳税人办税负担，不断提高纳税人满意度和税法遵从度。

3、在征管模式上，实现由传统的粗放式、松散型以及管户模式向现代的精细化、专业化、信息化以及分级分类管理模式转变。随着纳税人或税源户的大幅增长以及跨行业、跨区域企业集团的日益增多，关联交易、虚拟市场、电子商务等新兴经营模式蓬勃发展，原有“管户”的税收征管模式已不能适应新的税收征纳形势，必然需要转型升级。近年来随着税收征管改革的深入推进，信息技术的广泛应用，税收征管正在向着以风险管理为导向的分级分类专业化、信息化管理模式过渡，以有效提升税收征管质效。在这转型过程中，税收征管机关要切实转变征管职能，改进管理方式，加强税收分析，强化征管基础管理，深化信息技术应用，提升信息管税能力。具体来说：一是要按照以风险管理为导向的分类分级专业化管理要求，对税源进行科学分类，对不同类别税源按照管理事项在各层级、各部门、各岗位之间进行分解，组建税源专业化管理团队，实现税务人员与企业类型的“专业对口”。二是要加强税收风险分析监控和纳税评估，建立纳税人信用等级制度，根据纳税人不同的信用等级和风险程度采取不同的风险应对策略，对于风险大的纳税人和领域要加以重点稽查，以降低税收风险。三是要减少事前审批，加强事后监管。大力减少行政审批和不必要的调查、认定等事项，还权还责于纳税人，使纳税人成为自主遵从税法的主体。对于征管改革推进过程取消和下放的审批、认定等事项，要有及时的事中事后监管措施，确保管理既不越位、也不缺位。四是以涉税信息的采集、分析、应用为主线，强化信息技术和网络技术在税收工作中的广泛应用，全面推进信息管税。各级税务人员既要善于利用信息网络广泛采集信息，并对信息数据进行深入分析，又要增强信息安全意识，使税收管理情报系统的安全性、可靠性得以保障。要建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台，覆盖所有控管税种和工作环节的税收管理系统；开发全国统一的税收征管信息系统软件，按照全国统一的税收征管工作规程，对纳税流程实现计算机自动监控管理；建立覆盖各部门的税收综合管理体系和信息管理监控系统，实现税务与其他各部门的联网与资源共享，提高税收执法的针对性和有效性。

4、在征管队伍上，实现从“传统人事管理”向“人力资源管理”转变。队伍的现代化是税收现代化的根本，而队伍的现代化有赖于充满人文关怀的管理方式和科学合理的人才管理机制。当今，在国家治理新常态下，要适应税收征管新要求，就必须建立健全有效的人力资源管理机制，由传统的侧重人员管理向现代人力资源开发性管理转变，最大限度地调动税务人员的积极性和创造力，打造高效、清廉的税收队伍。为此，应树立现代人力资源管理理念，坚持“用人所长，能级匹配”的原则，优化人员配置，确保人尽其才、才尽其用。要根据税收征管专业化、信息化发展要求，谋划人力资源发展规划，健全岗位培训制度，多渠道、分层次实施专门业务培训和岗位锻炼，大力培养懂法律、税收、金融及其相关知识的复合型人才，提高税务人员岗位的适从度。要坚持“以人为本”，采取多重激励手段，完善竞争激励机制，加大人力资源开发力度，挖掘潜能，激发活力，以最小化的管理成本实现最大化的工作效率。

注释：

 1.段红柳，女，法学研究生，湖南省委党校教授。

 2.中共中央. 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M]. 北京：人民出版社，2013.

 3.俞可平. 治理与善治[M]. 北京：社会科学文献出版社，2000.