论以税收调节贫富之税法的完善

陈阵香^*

摘要：税法并不直接调整贫富关系，但税收作为国家参与社会产品分配，使税收可对贫富具有调节功能。在新一轮财税体制改革的背景下，以税收调节贫富之税法的完善是一个值得研究的问题。以税收调节贫富具有正当性，并在所得税法、流转税法和财产税法等中均有体现。从税收调节贫富的现状分析税法，我们可通过创制税收基本法确定税收有调节贫富职能的原则，以及使税法更好地配合直接调整贫富关系的法律，来完善以税收调节贫富之税法。无疑，这对缩小贫富差距，促进社会公平，保障经济发展和增加财税收入的意义十分重大。

关键词：税收；调节；贫富差距；税法完善

“如果富的愈来愈富，穷的愈来愈穷，两极分化就会产生，而社会主义制度就应该而且能够避免两极分化。解决的办法之一，就是使富起来的地区多交点利税，支持贫困地区发展。”税收对于调节贫富差距至关重要。当前，我国正进行着新一轮财税体制改革，应当建立与国家治理体系和治理能力现代化相适宜的税法制度。在现有的财税体制改革的背景下，以税收调节贫富，完善税法制度是一个值得探讨的问题。

一、 以税收调节贫富的正当性

有学者认为：“就调节贫富差距的功能而论，在政府所能掌控的几乎所有的经济调节手段中，没有任何别的什么手段能够同税收相媲美。唯有税收，才是最得心应手、最行之有效，并且最适宜于市场经济环境的调节贫富差距的手段。”调节贫富的功能虽不是税收的唯一功能，但却是税收及其重要的功能之一。国家既可以通过税收改变人们对既有财产的权属，也可以对财产收益进行分配，用以调节贫富的差距。当然，我们还能以转移支付等其他财税手段来调节贫富（地区之间的贫富）。

以税收调节贫富是有效的，但并不等于其必然具有正当性，即并非一定符合税法原理。税收作为国家执行财政预算收入的一种形式，它主要用于满足社会公共利益需要，而非用于满足贫穷者的私益需要，而富裕者也并非有义务必须帮助贫穷者。以税收调节贫富从本质上说是将富人口袋的钱，分配一点给穷人，这可能存在着侵犯了富人财产权的问题，那么以税收调节贫富的正当性何在，应做些分析。对此可分两种情况讨论：一是对于因缺乏劳动能力而造成贫困的群体，以税收调节贫富是正当的。这是因为此类群体虽缺乏劳动能力（限于年幼、年老、残疾等），但由于他们可对具有不可排他性占有的、对财富创造不可或缺的资源与环境享有同等的利用的权利，于是凡利用了这种资源与环境的获益者，都应当有给予这类缺乏利用能力的群体以某种帮助的义务。国家作为社会的代表、人民的代表，有权通过法律来配置权利义务，来调整以不可排他性占有资源与环境为媒介的劳动力共益关系或者劳动创造财富的共享关系。二是劳动能力不足，收入不敷支出的贫困群体，对于这类情况国家通过税收来调节贫富，按理说是没有正当性可言的，即国家不能通过对富人的财产权的侵犯实行劫富济贫；然而，在实际的社会生活中，并没有形成单一的“各尽其能，各得其所”的社会关系，而是还大量存在着因劳动创造财富或劳动力孳息被当做天然孳息，进而被具有资本优势的劳动力的雇主所占有而形成的贫富差距的关系。所以，在直接调整这种贫富关系的法制尚不完备时，国家也可以通过税收间接地来加强调节这类关系，从而国家应当怎样加强税收对此的调节，也就成为我们需要研究的问题。

二、 税收调节贫富之税法的现状

一般认为，税法调整税收分配关系，即国家参与社会产品分配所形成的一种经济利益关系，包括国家与纳税人之间的税收利益分配关系和各级政府间的税收利益分配关系。税法并不直接调整贫穷者与富裕者的利益分配关系。所以，一切税收法律都没有规定本法调整贫富关系，没有规定为了缩小贫富差距制定本法等；而是规定纳税义务人、征税对象和税率等等。但是，在税法调整税收分配关系时，同时税收也会涉及对贫富的调节。

其一，所得税法中税收对贫富的调节。所得税法包括企业所得税法和个人所得税法等。所得税是直接税，分为企业所得税和个人所得税。对企业所得征税，这必然会影响到企业投资者的利益分配，从而调节了贫富；对个人所得征税，实行累进税率，由于个人取得收入的能力不同，我国实行量能课税，收入多的多纳税，收入较少的少纳税，低于起征点的收入不征税，由此即可调节贫富差距。

其二，流转税法中税收对贫富的调节。流转税法包括增值税法、消费税法、营业税法和关税法等，流转税法是调整以商品流转额和非商品流转额为征税对象的一系列税收关系的法律规范的总称。这里，以增值税法和消费税法为例作些说明。增值税是以商品（含应税劳务）在流转过程中产生的增值额作为计税依据而征收的一种流转税。它实行价外税，也就是由消费者负担，有增值才征税、没增值不征税。增值税已经成为中国最主要的税种之一，增值税的收入占中国全部税收的60%以上，是最大的税种。消费税是以消费品的流转额作为征税对象的各种税收的统称，它是在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收的一个税种。由于消费者既有穷人又有富人，因而选择何种消费品征税，就可调节贫富。增值税对增值额征税，税收最终虽由消费者承担，但这也会影响消费者有支付能力的消费，从而影响到投资者的产能和利润，况且增值税法还规定对农业生产者销售的自产农产品不征收增值税，贫困者便可不纳税而消费此类农产品维持生计，这也可使增值税对贫富起调节作用。 其三，财产税法中税收对贫富的调节。财产税法包括房产税法、车船税法和城镇土地使用税法等，财产税法是调整财产征纳关系的法律规范的总称。由于稽征技术方面的限制，也考虑到对经济方面的影响，财产税并不对全部财产课税，而是对某些特定财产税课。一般来说，各国财产税的课征对象主要是使用、消费中的那部分财产，如房屋、汽车，而不包括生产、流通中的那部分财产，如营业设备、原材料。财产可因原始取得和继受取得等造成财产归属的不均等，这是贫富不均的重要原因，财产税选择开征，尤其开征遗产税和赠与税等，对调节贫富有重大影响。

其四，资源税法和行为目的税法（如城市建设维护税法、印花税法、耕地占用税法、契税法和土地增值税法等），也可用来调节贫富，不再赘述。 除了税种的立法，在各种税法中还有税率制度，税收优惠制度等，也能发挥税收调节贫富的作用。税法之税收调节贫富，实际上是国家在税收立法中，为了达到保障社会稳定、促进经济发展等目的，借助税收间接对贫富关系作些调节，它体现着制定和实施税法的政策导向。  

三、税法与调节贫富的关系

税法之以税收调节贫富，本质上是以政治权力来干预经济。这种宏观调控方式虽然很有效，但局限也很明显。其主要是因为税法不直接调整贫富关系，但税法可以配合直接调整贫富关系的法律，间接地参与调整贫富关系。 其一，关于税法不直接调整贫富关系。税法作为税收方面的法律，它本来是为了调整国家参与社会产品的分配关系，国家是依赖政治权力来征税的。当然，与其说税收具有强制性、无偿性和固定性的特征，不如说税收是国家垄断提供公共物品而由国民给付的费用，它是一种特殊的交易，这也许更能确定国家征税具有正当性。但问题在于现在国家要通过税法以税收来调节贫富，这又如何把握呢？显然，税法关注的是国家与国民的公平。一方面，国家征税要使纳税人即国民税负公平和征管程序公平，国民税负公平主要是指等量财产纳等量税、等量用工纳等量税和等量资源环境利用纳等量税。另一方面，国家政权各级各部门用税公平，事权和支出责任相适应。因此，税法并不直接关注贫富差距的调节。相反，调节贫富只有在保障征税和用税公平的前提下才被关注，因为这是另一种公平，是贫穷者与富裕者之间的一种公平，它另有正当性基础，应另有相应的法律来保障。税法并不直接调整贫富关系，而且税收调节贫富，还要受税法调整国家与国民对社会产品的分配关系的制约。这就是以税收调节贫富之税法的局限。但已如前面所述，这不等于税法之税收不能调节贫富。

其二，关于税法配合直接调整贫富关系的法律，间接地参与调整贫富关系。如前面所述，这里贫富关系主要有两类情况： 一种是对于以不可排他性占有的资源与环境为媒介的劳动力共益关系或者劳动创造财富共享关系，这通常由社会保障法来调整。而在社会保障法中可设定征收社会保障税制度，如美国的社会保障法中就有征收工薪税的规定，且该法特别强调，铁路公司员工退职税、联邦失业税、个体业主税也归于社会保障税之内。美国的社会保障税是一种特殊形式的所得税，其税收收入专门用于社会福利、保障等支出，与一般税相比，具有三个主要特点：一是累退性，社会保障税采用比例税率，一般没有扣除额和免征额，同时规定有课税上限，也不考虑纳税家庭人口的多寡和其他特殊情况，而具有强烈的累退性；二是有偿性，社会保障税一般由政府成立的专门基金会管理，指定用途，专款专用，因而带有有偿性质；三是内在灵活性，社会保障税的支出同一定时期的经济形势紧密相关，当经济繁荣时，失业率下降，社会保障支出，特别是失业救济支出减少，有利于抑制社会总需求；反之，当经济衰退时，失业率上升，社会保障支出，特别是失业救济支出增加，有利于刺激社会总需求，所以说社会保障税及其社会保障制度具有内在灵活性特点，它与所得税相配合，可以起到对经济的自动稳定作用。这种社会保障税不但调节贫富关系，还保障经济持续发展。但它的专款专用，全部返回给纳税人，使国家只成了中介人，其中只有须扣除的中介费用才可计入财政收入。故这种社会保障税法实际是以税法形式出现的社会保障基金法，它是配合直接调整贫富关系的社会保障法，间接参与调整贫富关系的法。 另一种是能劳动但能力不足，因收入不敷支出而贫困，这类贫富关系的调整，主要牵涉到劳动力孳息的法律配置。对此，可通过完善劳动法、公司法等对劳动力孳息关系进行调整。目前，由于市场经济还以资本和资本积累的竞争为核心，于是，对于人的劳动力不但能创造出自身的价值还能创造出的剩余价值即劳动力孳息，还被当做天然孳息归属于具有财产的投资者，这是现代社会贫富差距拉大的重要原因。因此，也有人提出了人力资本问题，主张人力资本出资入股应当立法，以此来缓和贫富、保障经济可持续发展，这在许多国家现已有一定的实践。但基于这种立法触动了资本的直接利益，进展也比较缓慢。这样，有的国家如美国就制定《税收改革法》、《经济复苏税收法》等，对实行职工持股的提供税收优惠加以促进。这也是税法配合直接调整贫富关系的法律，间接参与调整贫富关系的例证。

四、完善以税收调节贫富之税法的总体构想

既然税法在以税收调节贫富，而且还配合其他直接调整贫富关系的法律，间接参与调整贫富关系，又出于调整贫富关系的必要，我们应该完善以税收调节贫富之税法，其总体构想如下： 其一，尽快创制税收基本法，明确税法须参与贫富关系的调整，消除各种具体税收法律制度参与调节贫富的自发性。我国各税种的立法，也包括各种税收优惠法律制度等，实际上都可能有以税收调节贫富的功能，但它具有相当的自发性。一方面，各税种的立法宗旨并无调整贫富关系的内容，各种税收调节贫富处在是什么样就什么样的自在状态；另一方面，整个税法以税收调节贫富，缺乏总体形象，调节贫富的程度和走向也不够清晰。实际上，调节贫富，“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。”让发展成果更多更公平惠及全体人民，这是党和国家的一种重要的政策导向，税收立法也须自觉对之回应。虽然我们一般不能在各税种立法中直接写进调节贫富关系的内容，但可在税收基本法中明确设定对贫富加大税收调节力度的有关制度，并规定对各种税收立法和整个税法实行调节贫富的评价制度，以此指导和推动以税收调节贫富之税法的完善。 其二，使税法更好地配合直接调整贫富关系的法律，强化税法在调节贫富的系统工程中的功能。调节贫富关系，在我国有十分重大的意义。它不只是可以改善贫困者的生活，促进社会和谐；而且还能促进经济发展，增加财政税收收入。这是因为改善贫困者的生活，增加人们有支付能力的消费，有利于拉动投资、增加产能和供给，有利于再盈利；这还因为贫困者也能通过增加了教育消费等提高劳动能力，有利于经济发展方式的转变和投资者盈利的提高。这就可促进贫穷者与富裕者的良性互动，促进整个经济的发展，也利于财税收入的增长。因此，国家会要制定一些调整贫富关系的法律，包括社会保障法、人力资本法等，进一步做到各尽其能、各得其所。税法也就可在这些法律中设定某些法律制度，甚至单独制定社会保障税法等，来调节贫富、促进经济发展和增加财税收入。

五，完善以税收调节贫富之税法的具体建议

完善以税收调节贫富之税法的具体建议如下:

其一，关于在税收基本法中对税法以税收调节贫富作出规定的建议。在我国缩小贫富差距势在必行，这既是我们实行社会主义的需要，也是促进社会主义现代化建设的需要。由于税法直接调整的是国家参与社会产品分配的关系，所以，既可以在征税的环节中以税收调节贫富差距，又可以在将税收收入纳入财政收入时进行分配来调节贫富。但这既不等于税法直接调整贫富关系，也不等于税法不能调整贫富关系。在各税种的立法中，虽然都难以直接规定该项税法调整贫富关系，但都可以在“依据税收基本法制定本法”的规定中，将该项税法须调整贫富关系纳入其中。这样，我们就能通过创制税收基本法来解决税法以税收调节贫富问题。那么我们怎样在所创制的税收基本法中来规定税法调整贫富关系呢？首先，税收基本法因其不直接调整某种税收的征纳关系，这使我们有可能将税收调节贫富差距作为税法须遵循的一项原则，纳入税收基本法，由此可使之成为各税种立法和税法实施的指导思想；其次，在税收基本法中可以专设有关税种的税收征收调节贫富功能的评估制度，以及对整个税收调节贫富功能的评估制度，以便按照政策用于加强税收调节贫富进行修法的需要；最后，还可就各税种的立法中，在税率的确定和税收优惠等制度中规定倾斜性质的条款。这样，我们便可从原则到具体制度设计，使各项税法和整个税法，都能发挥税收调节贫富的功能。

其二，关于税法配合各种直接调整贫富关系法律的设想。对于处理实际贫富差距的调整，要区别不同的情况进行相应的调节。这就意味着直接调整贫富关系的法律不只应有税法，而是需要多样化的法律规范一起调整，这主要包括社会保障法，劳动法和企业法等。首先，社会保障法包括社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法等。现在，我国已制定了《社会保险法》, 国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。在《社会保险法》第五条中规定“国家通过税收优惠政策支持社会保险事业”；在第七十一条规定中规定“国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。”这说明在社会保险法中也有某些财税法的规定，而社会保险法就旨在济贫扶困。对此，我们也不妨在整个社会保障法中设定专款专用的社会保障税制度，来更好地调整贫富关系。其次，在劳动法、企业法等之中，增加人力资本出资入股分红制度，并专门对此设立税收优惠制度，来支持实行人力资本出资入股分红制度的企业，以此在一定程度上调节贫富差距。

 注释：

^* 陈阵香，女，经济法学博士研究生，澳门科技大学。

 1.邓小平：《邓小平文选》，第三卷，北京：人民出版社1993年版，第374页。

 2.高培勇：《税制调节贫富差距》，载《瞭望》2007年10月版。

 3.参见马克思：《资本论》，北京：人民出版社，1975年版。

 4.[美]西奥多·W·舒尔茨:《论人力资本投资》，北京：北京经济学院出版社，1992年版。

 5.引自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》，2013年11月16日版。