新常态下税收收入问题的思考
叶民英
摘 要：税收是国家治理的物质基础。经济新常态客观上决定税收新常态。表现为税收增速显著放缓、税收来源结构明显转变、税收体制改革不断深入并对税收产生持续性影响。在这一转换过程中，由于税制安排还不能完全适应经济结构转型升级的要求，我国税收收入中存在的问题也进一步凸显，为此，要求我们在新的历史起点和时代背景下，科学认识和积极应对税收新常态，实现税收和经济双转型的良性互动。
关键词：新常态；税收收入；税收制度；税收改革
国家治理体系现代化与政府职能的实现离不开税收活动，经济发展进入新常态，经济发展的新常态客观上决定了税收的新常态，而税收环境的复杂变化也催生了税收的新常态。在新的历史起点和时代背景下，科学认识和积极应对税收新常态具有重要的战略意义。
一、新常态下我国税收收入特点
所谓税收新常态是指在现代税收治理新理念和新规则的基础上构建的较稳固和可持续的新秩序、新态势和新状态。具体表现为三个方面特点。
（一）税收收入增长速度呈现稳中趋降 “新常态”
据我国财政统计资料数据显示自分税制改革的第一年1994年开始，到2012年的十多年时间，我国税收收入一直保持了两位数的高增长速度，大多数年份以远远比GDP增速高的两位数高速增长，期间有差不多10年间的税收收入增速平均为18.8%，明显高于GDP的平均增速，在2007年达到了历史的最高点，税收收入增速为31.08%，即便在遭受国际金融危机严重冲击的2009年我国税收收入增速仍接近10%，高于同期9.2%的GDP增长速度。正是因为我国的税收收入的超常增长导致了税收收入占GDP比重不断上升。1994年，我国税收收入占GDP比重仅为10.64％，到2012年提高到19.4％。
在经济发展转向新常态后，按照党的十八届三中全会决定精神要求稳定宏观税负，即不再继续提高税收占 GDP 的比重，这就意味着税收收入的增长速度将与过去经济高速增长条件下的高速增长告别，取而代之的是转向与 GDP 增长保持基本同步一致的税收收入平稳增长态势。这种转变的结果：一是能够稳定企业和居民的宏观税收负担水平；二是能够减轻一些行业的企业税收负担；三是能够通过物价的稳定使居民的实际税收负担水平降低得到实惠。从2013 年开始我国的税收收入的增长速度开始明显回落，呈现出稳中趋降态势。2013 年税收收入增长率已经降到一位数为9.84%， 2014 年全国GDP增长率与税收收入增长率分别为7.4%与 7. 8％ ，税收收入的增长速度与 GDP 增长速度基本同步一致。我国税收收入增长速度出现的稳中趋降态势一方面与当期出现的经济波动、税收政策调整直接相关；另一方面也是宏观经济发展阶段性转变的反映。2012年以来，我国经济增长速度已经连续两年维持在7.7%，与国际金融危机前的10%以上的水平比较明显的要低得多。与此相对应2012年我国税收增长在经济并未受显著外部冲击的情况下明显放缓。2014年受内外需求不振的影响，经济持续存在的下行压力短期很难有明显缓解，且收入基数逐年抬高造成税收收入增长速度进一步放缓，全年同比仅增长7.8%。2015年以来，税收增长将延续呈稳中趋缓态势。在今后相当长一段时期里，我国经济的增长率速度将会稳中有降，这也就决定了税收收入很难再回升至以前的两位数的高增速，个位数的增长率将成为我国税收增长的“新常态”。
(二)税收收入来源结构呈现转型的“新常态”
自2014年以来，我国税收收入来源按地区和行业的分布表现四个方面的变化：一是税收收入来源的地区结构发生了显著的变化，全部税收收入中，中、西部地区税收比重逐步下降，东部地区税收收入比重上升。东部税收收入的增长幅度明显要快于中、西部地区税收收入的增速水平；二是税收收入来源的产业结构发生了显著的变化。全部税收收入中，来自第二产业的税收收入比重在逐步下降，来自第三产业的税收收入比重在上升；三是税收收入来源的行业结构发生了显著的变化。全部税收收入中，来自资源性行业和传统制造业的税收收入比重在下降，来自现代制造业和现代服务业的税收收入比重在上升；四是与房地产业相关的税收收入增长率下降。税收收入来源结构的这些变化总体而言一方面是因为我国经济结构的不断调整对部分地区、行业税收收入构成的压力；另一方面也反映出随着我国调结构、转方式的力度加大，经济转型升级正在取得积极进展，新的经济增长点正在产生，导致新的税收增长点正在形成。具体地说，一是从2014年以来我国煤炭、钢铁等产能过剩行业供需矛盾突出的状况没有改变，增长速度继续放慢，工业品价格持续下跌，企业利润的增长艰难，导致与其相关的税种收入显著减少，而我国中西部地区经济发展是以资源性行业和传统制造业为主，资源与环境的双重约束加巨，传统的经济发展方式难以为继，经济增长的空间越来越小使其税收增长步伐放缓。二是由于房地产市场供求关系和预期的改变，房地产市场陷入持续低迷的状态。去年全国房地产开发投资增速连续放缓，房地产销售持续降温，导致房地产业对税收收入增长的贡献度不断下降。三是受国内需消费求不振的影响，我国一般贸易进口增长减慢也妨碍了其相关的进口货物增值税、消费税收入的增长。四是汽车、电子通信类产品消费的较快增长以及网购、电子商务等新兴业态的产生及良好的发展势头有力地推动了相关的现代服务业、现代制造业的增值税和营业税以及汽车行业相关的消费税、企业所得税和车辆购置税等税种收入的增长。从长远发展趋势看，随着我国经济由工业主导型向服务主导型转变，未来我国第三产业无论增长速度还是占GDP比重都会超过第二产业，与此相对应第三产业的税收收入增长速度及占GDP的比重也会不继提高，这意味着我国税收收入的来源结构从过去来自第二产业为主转变为来自第三产业为主的“新常态”。
(三)税收收入制度改革呈现出改革的“新常态”
自1994年分税制改革奠定了我国延续至今的基本税收体制架构，相对于财政预算体制改革而言，税制改革从没间断过，首先是按照统一税法、公平税负、简化税制，确立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制格局。进入新世纪以后，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，进一步改革和完善了税制，包括全面取消农业税、统一内外资企业所得税、数次提高个人所得税起征点，推行增值税转型改革、顺利实施成品油税费改革；同时，改革出口退税制度、开展营业税改征增值税改革试点、稳步推进房产税改革试点和资源税改革等，初步形成了与社会主义市场经济体制基本适应的多税种、多环节、多层次调节的复合税收体系，为促进我国经济社会持续快速发展发挥了重要作用。2014年以来为了实现“稳增长”和“调结构”的宏观经济目标，我国增大了结构性减税力度，在扩大小微企业所得税优惠政策实施范围、减轻农村金融机构税负、简并和统一增值税征收率，免征新能源汽车购置税的同时，进一步扩大“营改增”范围，逐步将铁路运输和邮政业、电信业等纳入试点。结构性减税在一定程度上加大了其当年度税收收入的压力。反过来，在经济运行下行压力较大的情况下，为了帮助企业顺利地渡过转型的阵痛期，结构性减税发挥了“减压增劲”的作用，去年以来我国软件和信息技术服务业，租赁和商务服务业，广播、电视、电影和影视录音制作业等行业税收收入均实现了两位数的高增长，增速明显高于同期大多数行业。我国现行的税制体系建立于1994年的分税制改革，20多年来我国税制尽管也在不断调整以适应新形势的变化，但从整体看，税制体系与经济社会发展要求的不适应、不协调、不匹配的矛盾依然突出，现有的税收体系仍难以满足经济社会转型发展的客观需要，应在国家整体发展战略和治理体系建设的顶层设计下进行全面改革与完善。今后相当长一段时间，我国税收体制改革将在结构性减税基础上逐步展开并不断深化，税收收入制度改革将呈现出一种改革的新常态，必然会对我国的税制、税种结构以至税收收入产生深远影响。
二、新常态下税收收入存在的主要问题
在经济发展的新常态下，税收收入面临着新课题、新任务，在向“新常态”转换的过程中，由于现行的税制体系安排还不能完全适应经济结构转型升级的内在要求，我国税收收入中存在的一些问题更加突出，从而不利于充分发挥税收在优化需求结构、要素投入结构等方面的积极作用。
（一）税制结构不合理
我国现行的税制结构问题不仅反映在税种组合方式方面，而且表现在税种相对地位方面。
1、间接税占比过大，直接税比重偏低
长期以来，我国税制体系中包括增值税、营业税、消费税等在内的间接税一直是我国税收收入的主要来源。个人所得税和包含行为税在内的财产行为税加起来占我国税收收入的比重依然较低。尽管近年来间接税占税收总收入的比重有所下降，但仍接近60%，与发达国家和部分发展中国家水平相比较要高得多。由于间接税通常依附在商品和服务上征收，税负转嫁容易，若在整个税收总额中占的比重过大会增大下游企业及最终消费者的税收负担，也容易影响到政府结构性减税政策效果的发挥。而且，间接税税负会随着消费者购买商品和服务消费支出的增多而加重，具有较强的累退性，这导致消费支出占收入比重较高的中低收入者的税收负担会反而高于高收入者，阻碍税收调节收入分配作用的发挥，不利于扩大消费和维护社会公平。
2、绝大部分税收由企业缴纳
我国现行税制一个重要特征就是绝大部分税收由企业缴纳，2014年包括增值税、营业税、消费税三大税种在内的流转税占税收收入总额比重的60%左右基本上由企业缴纳的，企业所得税占税收收入总额的比重在20%左右是由企业缴纳的，个人所得税的比重仅为6%左右，而即使是个人所得税，个体工商户生产经营所得属于非公司企业所得税，工资薪金所得、劳动报酬所得、利息、股息、红利所得等也主要由单位代扣代缴，大部分由企业缴纳。
（二）税收调节功能偏弱
1、税收调节分配的功能偏弱。主要表现在：（1）现行消费税范围较窄、税率偏低、环节单一，已经难以进一步发挥对高能耗、高污染的产品以及部分高档消费品的调节作用，也无法适应经济新常态下创新消费形式与结构的要求，这样不仅引起大量税源流失，而且调节收入和引导消费的功能未能有效发挥。（2）房产税、城镇土地使用税计税依据不合理、税收优惠范围较大，减弱了税收调节财富分配的功能。（3）个人所得税、财产税仍不完善。人所得税实行分项征收，其中的工资薪金所得减除费用标准及税率自2011年后一直没有进行调整，费用扣除不合理、税率结构不恰当；主要由单位代扣代缴，存在征管方式落后、税负水平不公平的问题，致使除代扣代缴的工资薪金所得外，其他所得尤其是高收入群体的所得很难征缴，工薪阶层成为个人所得税的事实上的纳税主体，不能体现量能负担原则，导致税负不公。数据显示，2014年工资薪金所得个人所得税占个人所得税比重达到66.4%，比去年同期提高了3.1个百分点。这种个人所得税制不但不能起到调节收入分配结构、缩小贫富差距的目的，相反还加大了不同群体之间苦乐不均的局面。除收入分配环节外，现阶段我国的贫富差距更多反映在财产差距上，而现行财产税税种因为在房产保有和出售、赠与和继承等方面的缺失或不完善，导致其在调节财产性收入方面较为乏力。
2、资源税不能发挥要素优化配置作用
由于资源、环境双重约束增强、节能减排压力加大的困境，经济发展进入新常态，要求通过资源税、环境保护税等税种的引导作用，提高要素利用效率，优化要素投入结构，以实现经济发展方式由粗放型向集约型转变。而目前在我国反映要素稀缺、供求关系、环境损害程度的环境税制度尚未建立，尚未开征环境税，仅有排污费等行政性规费，而且收费偏低，难以将企业污染的外部成本内部化，从而推动节能减排，保护环境。同时，煤炭资源税改革启动有利于推动我国资源税税制的进一步完善。但整体看，资源税虽然涵盖了煤炭、石油、天然气等矿产资源，但税种收入占税收总收入的比重很小，而且仍存在从量计征、税率偏低、征收范围过窄、没有考虑到开采过程中的环境保护等问题，难以真实反映资源开采的综合成本，既不利于资源节约利用，也不利于构建合理的资源要素价格形成机制。
（三）地方税体系建设滞后
1994年分税制改革以来，因地方税体系不完善的问题越来越突出，但最突出的主要问题是两个方面：其一是地方税税种改革和建设滞后，与我国经济发展不相适由于省以下分税制财政体制尚未真正确立，地方政府缺乏必要的税政自主权，没有稳定的法制基础实施税权划分；其二是地方税制结构不合理，主体税种缺乏。 “营改增”直观上看是营业税改增值税的税制改革问题，但实质上牵涉到中央与地方财政关系的调整和重构，乃至税收征管模式和征管机构变化等体制问题。原来的营业税占地方财政税收的 40％ -50％ ，是地方政府的主体税种，“营改增” 后地方政府的主体税种将不复存在，如何设立新的地方税主体税种，以及如何处理好中央和地方政府财政关系，如何完善分税制体制，需要统筹策划和安排。同时也因为地方税体系不完善问题致使地方不能结合实际增加自有财力，客观上导致了乱收费、以费挤税等问题的产生。
三、对策建议
经济发展新常态对组织税收收入、提高税收工作质量提出了更高要求；同时也为我国形成更为科学合理的税收体制、实现税收的长期可持续增长提供了难得的机遇。因此，新常态下我国组织税收收入工作的难点在于如何处理好眼前和长远、局部与整体利益的关系，实现税收和经济转型间的良性互动。
（一）正确处理三个方面关系
1、组织税收收入与经济增长的关系
税收是政府治理的物质基础和财力保障，在经济下行阶段，税收收入目标一般会因财政支出增大和为保持税收高增长惯性而难以相应下调，因而一定程度上增大了经济下行压力。随着我国经济进入新常态，组织税收收入目标也要与经济增速保持基本一致水平。同时，由于税收是政府调控经济的重要手段，应充分发挥其对经济增长和转型的积极作用，使之成为财政政策“逆周期”调节的重要“抓手”，而不是成为加大经济“顺周期”波动的背后“推手”。要通过做好税收的“加减法”，推动产业结构、需求结构的优化升级，实现税收结构的优化和税收收入的可持续增长。
2、组织税收收入与深化财税体制改革的关系
新一轮财税体制改革将为我国经济释放新的动力和活力，为税收增长奠定基础。但短期内，由于率先推进“营改增”等改革，资源税、环境保护税、房地产税等改革相对滞后，势必影响到政府收入总体水平及地方政府的财政收入。因此组织税收收入既要落实改革和税收优惠措施，也要加快推进相关配套制度改革，推动部分税种改革。
3、组织税收收入与依法征税的关系
经济发展新常态下，税收收入增幅减缓的困境短时间内难以摆脱，尤其地方政府受“营改增”及房地产市场调整影响，财政收支压力加大。为确保完成税收任务，地方容易层层提高标准，导致税收违法违规操作行为时有发生。因此，组织税收收入要在查缺堵漏、努力实现应收尽收的同时，坚持依法征税，防止收过头税，避免让企业“雪上加霜”。同时，要通过加大转移支付力度等手段，确保地方政府的可支配财力与其承担的事权相适应。
（二）优化税制结构
要在稳定税负的前提下，逐步提高直接税比重，尤其是提高个人所得税的比重，相应降低间接税的比重。随着经济社会发展水平变化和征管条件改善，促进直接税和间接税比例的调整，进一步提高所得税、持有环节不动产税的收入比重。这不仅能更好地发挥税收调节收入分配的作用，对于扩大消费、鼓励投资和促进产业结构优化升级也具有重要意义。
（三）以税改促规范公平与转型
1、税改促规范公平
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要确保市场主体公平有序竞争。要更好地发挥税收收入作用，必须通过深化税制改革，促进市场主体公平竞争。一是继续推进“费改税”。“费改税”不仅是税制改革的重要内容，也是全面规范预算、提高财政资源配置效率的要求。“费改税”的基本思路是：根据收费项目按性质分类，实现由费改税，应本着先清理、整顿，区分性质，而后逐步依次改税的原则。实行“费改税”是近两年财税体制改革的重要环节，既要扎实推进，又要处理好各方面的关系。二是“营改增”扩围。“营改增”作为一项“牵一发而动全身”的改革，扩围是必然趋势。“营改增”扩围的目的是切实为服务类行业减负，为服务类企业营造公平的竞争环境，科学合理征税，促进服务业尤其是现代服务业的发展。三是加快资源税改革。目前，资源税和矿产资源补偿费的性质作用趋同。这种具有相近的性质和作用，却采取不同的征收形式的做法，造成资源税费关系紊乱。而且在资源税费并存的局面下，税和费由不同的部门征收。尤其是收费，各地在管理上不相一致，缺乏规范性。其结果导致各地资源企业的税费负担高低不同，无法在资源企业之间形成一个平等竞争的市场环境。资源税改革主要是四个层面：首先，通过费改税实现资源税费合体；其次，改计征方式，改现时的从量计征为从价计征；加快资源税从价计征改革。目前，原油、天然气资源税从价计征改革已在全国范围内实施，部分金和非金属矿资源税从价计征改革试点在部分地区实施。下一步改革的重点是，推进煤炭资源税从价计征改革，清理取消相关收费基金，适当提高从量计征的资源品目的税额，逐步扩大资源税征收范围。第三，适当提高原油、天然气、金矿、有色金属矿等资源的税负，限制过度开采不可再生资源，以反映资源稀缺性；第四，征税资源扩围，把水、森林、煤、砂石等纳入资源税范畴。
2、税改促转型发展
以税改促转型发展是新常态对税收收入改革的根本要求。一是“营改增”目的不仅是结构性减税，还是为了促进三产服务业尤其是现代服务业的发展，本义就是要通过营改增是优化我国产业结构，转换经济增长动力，由投资拉动经济向消费拉动经济转变。二是资源税改革除了建立规范公平合理的税赋外，另一目的是通过资源税改革，提高资源使用效率，营造全社珍惜资源、节约资源及保护资源的意识，促进我国经济社会可持续发展。三是扩大并调整消费税征收范围，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，来抑制这类产品的消费，即消费这类产品要为高能耗、高污染买单，从而实现节约能源、保护环境的目的。四是开征环境保护税。我国开征环境保护税条件日趋成熟，要尽快将现行排污收费改为征税，开征独立的环境保护税，促进形成节约能源资源、保护生态环境的发展方式和消费模式。
（四）完善地方税体系
地方税体系，是指包括地方税制、征收管理以及司法保障在内的整个地方税的立法、执法和司法所组成的统一体。完善地方税体系，其改革的重点一是科学合理的确定地方税体系中的主体税种，除了现时的营业税外，还要把消费税、以房产税为主体的财产税、资源税及环保税培育成地方税的主体税种，使地方政府有一个相对稳定的起支撑作用的税收来源。二是建立中央地方兼顾型的税权分配体系，诸如在“营改增”后，由于进一步降低了地方税比重，所以要适当提高增值税中地方分享比例。三是以地方财权与事权相统一为前提，合理确定地方税收入规模。
注释：
1.叶民英，中共湖南省委党校、湖南行政学院副教授，主要研究方向：经济学
2.倪红日.新常态下财税改革目标、路径、挑战[J]中国井冈山干部学院学报，2015，（1）
3.高培勇.经济增长新常态下的财税体制改革[J]求是，2014，24