湖南税收“新常态”特征、问题及对策
谢芬芳
摘要：伴随着经济的新常态，湖南税收也步入了新常态。主要表现在税收收入增速进入“换挡期”；税收增长动力进入转型的“阵痛期”；税制改革进入“攻坚期”。使得湖南税收收入增速下滑速度快、税收增长后劲不足、GDP的税收含量低、税源结构不优等。要确保湖南税收与经济协同发展，湖南就必须在拓宽税基、增加税源、优化税源结构、提高经济运行质量、加强税收征管等方面进行努力，以实现湖南经济与税收的可持续增长。
关键词：税收收入；税源结构；结构性减税；税收负担率
税收是经济的窗口，是反映经济运行状况的晴雨表。经济发展环境的变化必将带来税收环境的变化，在经济发展步入新常态的进程中，湖南税收工作和税收收入也步入了新常态。如何看待湖南税收新常态，充分认识和把握湖南税收新常态以实现湖南经济与税收的可持续增长，是我们每一位湖南税收工作者必须深思的重要课题。
一、湖南税收新常态的基本特征
（一）税收增长稳中趋缓，税收收入增速进入换挡“新常态”
分税制改革以来，我国税收收入一直保持高速增长，税收增长速度大大超过GDP 增长速度，二者增长的弹性系数都在1以上，很多年份都能维持GDP两倍甚至三倍的速度在增长。自2013年以来，由于经济下行的压力，中国税收增长速度明显放缓，2013年的税收增长率只有8.3%，2014年只有7.8%。随着经济增速的放缓，湖南税收增速下滑趋势更为突出，2013年湖南GDP的增速为10.1%，税收收入的增速为13.9%，2014年湖南GDP的增速为9.5%，但税收收入的增速只有8.9%，税收收入的增长速度低于GDP的增长速度，二者增长的弹性系数只有0.94，这种现象从季度性指标更能反映出来，2015年上半年湖南国、地税部门共完成全口径的税收收入为1577.2亿元，同比增长5.94%，而同期湖南GDP的增长速度为8.5%，二者增长的弹性系数只有0.7，税收增幅创五年来同期最低。因此，今后一段时期，在我国经济增长率将维持7%左右的大背景下，湖南经济增速也将适当减缓，这也就决定了湖南税收收入将很难维持两位数的增长速度了，个位数增长甚至以低于湖南GDP的增速增长将成为湖南税收新常态。
（二）税收结构有所改善，税收增长动力进入转型“新常态”
税收结构的变化既反映了经济结构性调整对部分地区、行业税收收入构成的压力，也体现出经济转型升级正在取得积极进展，新的税源增长点正在形成，在传统产业面临转型升级而新兴产业还未能产生税收效应的时候，税收增长将进入“阵痛期”。湖南2015年上半年，第二产业的税收仅增长1.8%，增幅收窄3.21个百分点，存在明显的增产不增利、增产不增税的情况。虽然第三产业税收增长较快，但由于其在湖南税收总量中所占份额较小，对全省整体税收的贡献不大。尤其是从湖南的一些重点税源行业来看，这个结构转换的“阵痛期”更为明显。2014年湖南除烟草以外的传统重点税源行业，如成品油、煤炭、有色金属冶炼、通用和专用设备制造、酒的制造业等行业减税都过亿元，降幅都在20%左右。但从长期来看，随着我国经济进一步由工业主导型向服务主导型转变，未来第三产业无论增长速度还是占GDP的比重都将进一步超过第二产业，相应地第三产业税收增长及其占比也将继续提升，这将推动整个税收结构从过去以第二产业为主向第三产业为主的“新常态”转变。
（三）税制改革进入“攻坚期”，结构性减税成为“新常态”
财税体制改革作为全面深化改革的重头戏，在经过浅水区试水后，逐步向深水区攻坚。为了“稳增长”和“调结构”，2014年以来我国加大了结构性减税力度，除加大“营改增”的进程外，还采取了一系列的减免税政策，以鼓励小微企业的发展和全民创业、万众创新等，这种结构性减税无疑在一定程度上加大了税收增长的压力。2015年上半年，湖南因交通运输、部分现代服务业、邮政和电信业营改增直接减税12.2亿元，新增抵扣4.6亿元，合计减税16.8亿元，此外，经测算，固定资产加速折旧、小微企业税收优惠政策的实施全年将减税约40亿元。而结构性减税作为这一轮财税体制改革的重要内容，未来一段时期，我国财税体制改革将在结构性减税的基础上逐步展开并不断深入，这将对我国的税制、税种结构、税收收入来源以及税收收入规模和质量产生深远影响，也将对税务机关的征管能力、政策水平和部门协调效率，带来新的考验。
二、当前湖南税收存在的主要问题
（一）湖南税收经济增速下滑趋势明显,且税收增速下滑态势快于经济增速的下滑。“十二五”以来，湖南税收收入与经济总量保持了稳定增长。2010——2014年全省GDP总量由15902.12亿元增加到27048.5亿元，年均现价增长15.5%，高于全国平均水平3.2个百分点，经济总量在全国的排名一直保持第十位。随着经济的发展，湖南税收收入也由2010年的1598.5亿元增至2014年的2811.8亿元，累计增长1213.3亿元，年均增长242.66亿元，年平均增幅为15.18%。尽管湖南经济的增长带来了税收收入的增长，但两者的增长并没有同步，湖南税收增长具有明显的前高后低现象。2013年之前湖南税收的增长速度都是快于GDP的增长速度的，以湖南国税收入为例，“十二五”期间全国国税收入的年平均增速是12.82%，湖南国税收入增速高于全国平均水平2.36个百分点，湖南国税收入总量在全国的排位也由2010年的第17位上升到2013年的第15位。但自2014年以来湖南国税收入的增长速度却低于GDP的增长速度了，不仅如此，也低于全国税收平均增长速度0.25个百分点，税收总量排名也由2013年的第 15位下降到了第18位。从中部地区来看，2010年，湖南国税收入总量在中部六省中排第五位，2013年上升到了第2位，在中部六省中增长速度最快，但自2014年以来，湖南国税收入总量又排在中部六省的第4位了，仅比河南、山西两省高，这说明湖南税收收入下滑趋势明显，也表明湖南经济下行的压力。
（二）湖南经济运行质量不高，GDP的税收含量很低。近年来，湖南的经济运行质量虽有所改善，但与发达地区相比仍有较大的差距。首先，从湖南GDP 的结构来看，以2012年为例，GDP总量在全国排第10位，但其中的第一产业GDP却在全国排在了第6位，这表面湖南是一个典型的农业大省，整体产业结构层次不高，这是制约湖南经济质量提升的一大“瓶颈”。其次，从GDP的税收含量（每百个单位GDP所带来的税收收入，即税收负担率）来看，湖南每百个单位GDP的税收含量远远低于全国平均水平，以2014年为例，湖南GDP的税收含量为10.39%，而同期全国的平均值为20.52%，高出湖南10.13个百分点。湖南GDP的税收含量在全国排位很不理想，基本处在倒数前几名的位置。“十二五”以来，湖南工业增加值年平均增长率为20.7%，与其对应的工业增值税的年平均增长率只有15.29%；湖南社会消费品零售总额年平均增长率为16.62%，与其对应的商业增值税年平均增长率仅为2.54%。这表明湖南经济运行质量不高，经济对税收的贡献率低，这也是为什么近年来湖南GDP增速高于全国平均水平，而GDP的税收贡献率却大大低于全国平均水平的一个重要原因之一。
（三）湖南经济结构不优，税收增长后颈不足。首先，从产业结构来看，产业结构层次的高低变化与经济税源的发展密切相关。无论是从国际上来看还是与全国平均水平相比，湖南的产业结构明显存在不足，主要是第一产业占比较高，第二、三产业占比偏低，这种不合理的产业结构必然导致税收增长乏力。其次，从行业分布来看，湖南的税源主要集中在传统行业，当前，湖南税收很大程度是靠重点税源行业和重点税源企业来支撑的，可以说湖南国税主要靠“烟”和“油”，湖南地税则主要靠“房”。2014年湖南烟草、成品油行业的税收占了全省国税收入的49.48%，同样，建筑、房地产业的税收占到了全省地税收入的55.99%，形成了“国税靠烟、地税靠房”的相对单一的税源结构。由此可见，湖南税源集中度太高，而这些重点税源企业大多属于传统行业，比如烟草、化工、冶金等，尽管目前有一定的比较优势，但由于其技术改造任务重，市场竞争日趋激烈，其后发优势难以为继。第三，从所有制结构来看，湖南非公有制经济税源发展较快，但“外向型”经济尚未形成规模效应，仍需改造提升。近年来，湖南各种所有制经济竞相发展的特点也反映在税源结构的变化上，以2013年为例，全省国税收入中来自股份公司的收入占比高达59.56%，比2010年提高了2.98个百分点，来自非公有制经济的税收占比高达90.72%，成为湖南国税收入快速增长的主要动力。但另一方面，湖南税收收入中“外向型”税收只占到全省国税收入的8.89%，与全国平均水平25.46%相比差距甚远，表明湖南“外向型”经济发展相对滞后。因此，进一步吸引外商直接投资，提高利用外资的质量和水平，坚持“引进来”与“走出去”相结合，大力发展“外向型”经济将是湖南经济税源结构调整的重要举措。第四，从税源的地区分布来看，湖南经济税源的地区差异较大，区域均衡发展任重道远。湖南的经济税源主要集中在经济较为发达地区和大中城市，区域分布差距很大，县域经济对税收的贡献不大。从GDP总量的地区分布来看，“长株潭”地区占了全省的41.3%，从发展速度来看，“长株潭”也领先其他地区，占比还在逐年提升，由此带来的税收收入的地区差距也十分明显，2013年，“长株潭”三地提供的税收占到全省税收收入总量的66.1%，而“大湘西”地区提供的税收只占全省税收收入总量的5.8%。
三、实现湖南税收与经济可持续增长的对策
“十二五”以来，湖南省委、省政府实施了“四化两型”战略和“三量齐升”的发展思路来推动湖南经济的又好又快发展，结合税收与经济之间的内在规律和湖南现行的经济运行状况，要真正实现“三量齐升”的发展格局，就必须实现经济稳步发展与税收收入持续增长，要实现经济与税收协同发展就必须在“宽”“优”“严”上下功夫。所谓“宽”就是要拓宽税基，开拓新的经济税源，把“蛋糕”做大；所谓“优”就是要进一步优化湖南的经济结构和税源结构，提升经济运行质量，提高经济对税收的贡献率；所谓“严”就是严征管，通过加强税收征管，提高税收征收率，营造良好的公平竞争环境。具体对策如下：
（一）拓宽税基、增加税源是实现湖南经济与税收协同发展的基本要求
税收收入的增长必须建立在经济税源增长的基础上，没有经济税源的增长就不可能有税收收入的增长，因此，税收必须与经济税源协同增长。就湖南的现实情况来看，可以在如下几个方面拓宽税基，培植新的经济税源。
第一，抓住新型城镇化、新型工业化、信息化等经济发展中的重大机遇，着力夯实经济税源增长点。2014年湖南的城镇化率为49.28%，比全国平均水平54.77%低5.49个百分点，距离2020年全省常住人口城镇化率58%的总目标还有8.72个百分点。据专家测算，城镇化率每提高一个百分点，可以安排将近40万人的就业，带动3500亿元的投资，拉动将近1500亿元的消费。同时，近年来，湖南一批新兴产业对税收的贡献也大大超过传统产业，以2015年上半年为例，湖南的软件和信息技术服务业、新闻和出版业、现代金融、铁路运输设备制造、农副产品加工等新兴产业税收增长分别为40.99%、34.07%、28.89%、27.83%和23.12%。因此，大力推进新型城镇化，把新型工业化和信息化作为湖南经济发展的中心任务，可以有效地挖掘投资、消费的巨大潜力，带动湖南经济税收的持续增长。
第二，抓住产业结构调整升级的机遇，加快发展生产性服务业，培养新的税源增长点。第三产业尤其是生产性服务业是产业结构调整升级的重点，从发达国家的情况来看，生产性服务业占其国民经济的比重一般为50%—60%，而湖南目前这一比重还不到20%，发展潜力巨大。因此，湖南应借产业结构转型升级的契机在产业结构调整升级的过程中大力发展现代金融、互联网+、文化创意、信息消费、智能制造等新产业和新业态，积极培育积极发展新的增长点，努力构建多点支撑的产业发展格局。要下大力气落实好国务院《关于加快发展生产性服务业 促进产业结构调整升级的指导意见》，着力放宽市场准入，在融资体系、企业用地、“走出去”参与国际竞争等方面提供实实在在的政策支持，帮助生产性服务企业做大做强，有序实现湖南税收增长模式“保二进三”的转型升级，从根本上突破税收增长过于依赖工业经济的现有格局。
第三，大力促进居民消费，以消费经济为支点撬动税收全面增长。要加快完善促进消费的政策措施，着力推动消费转型和城乡消费的升级，有效激活住房、汽车消费需求，积极培育文化、旅游、健身、老年服务、信息产业等消费热点，使税收增长更好地建立在消费需求拉动的基础上。
第四，抓好重点项目建设，带动税收收入增长。扩大有效投资是推动经济发展的最有效途径，重大项目建设将直接拉动税收收入的增长。湖南应根据国家支持重点和投资方向，积极谋划符合湖南资源禀赋和有利于产业长远发展的重大项目，特别要以国家明确支持的中西部地区铁路、高速公路、重大水利工程等基层设施建设为契机，千方百计引进税收贡献大、带动作用强、发展前景好的大项目。抓好签约项目的跟踪落实，推进项目落地、提高开工建设率、竣工投产率。
（二）优化湖南经济结构和税源结构、提升湖南经济运行质量、提高经济对税收的贡献率是实现湖南经济与税收协同发展的主要目的
在确保经济规模适度增长的同时，如何提高湖南经济运行质量，增加经济的税收含量是本文研究的主要目的。湖南应在推进工业化进程中以结构调整为重点，以深化企业改革为突破口，以提高经济效益为目标来实现湖南经济与税收的可持续增长。具体对策如下：
第一，推动重点税源行业和企业的转型升级，进一步挖掘税收潜力。湖南税收（国税）近80%来自第二产业中的工业，提高工业增加值在GDP中的比重是十分必要的。湖南在加快工业化进程中，要着重走集团化、集约化的发展道路，形成若干大规模的企业或企业集团，比如，湖南中烟公司、中联重科、三一等在全国已有比较优势的企业，将其打造成为湖南经济发展的“航空母舰”，在产量计划、市场开拓、结构调整等方面做文章，加强各大型企业之间的联系和协作、交流，做到信息共享、优势互补。提高这些重点企业的技术创新能力、市场营销能力和经营管理水平，将其培育成为湖南核心竞争力强的企业集团。就这些企业自身来讲，要探索多元化发展战略，积极向相关行业和下游产业渗透，利用当前自身的规模优势和资金优势，采取设立投资公司和租赁经营等方式，实现低成本扩张，增强自身的市场竞争力。对现有的那些缺乏活力和竞争力的企业集团，要通过跨行业、跨地区、跨所有制的重组和联合，把存量盘活、企业搞活、全线带活。着力强化湖南各大产业集团配套链建设，充分挖掘本地各类资源，提升湖南制造业的技术创新水平。
第二，大力发展高新技术产业，提高经济税收贡献率。湖南既要积极发展高新技术产业，更要注重利用高新技术来改造提升传统产业，提高传统产业的市场竞争力，提高其产品的科技含量和附加值，从而提高GDP的税收含量。对政府而言，首先要加强指导和服务，营造科技创新的良好环境；要将科技创新与体制创新结合起来，强化企业创新主体，充分发挥企业的主动性和积极性；要加快人才培养和知识产权的保护力度。其次要针对湖南实际，优先发展对湖南经济增长有突破性重大带动作用的机电一体化、新材料、生物医药等高新技术产业，用高新技术和先进适用技术改造提升冶金、机电、化纤纺织、精细化工、建材等传统产业，大力振兴传统制造业，以制造业来促进其他产业特别是新兴产业的发展，来推动湖南产业结构的转型升级。第三，要积极发展信息产业。具体来说，就是要抓好“三个化”：一是要抓好高新技术产业集聚化。重点加强高新技术开发区、大学科技园、新材料和生物医药工业园的建设，提高招商引资的吸引力，加大资金、技术、人才等的引进力度，扩大经济的外向度，形成局部优势；二是要抓好现有高新技术产业化。要发挥湖南大专院校集中、大中型企业多、智力密集、人才荟萃的优势，鼓励科技人员以科研成果、专利、技术等知识产权作投资股本兴办科技型企业，扩大开发规模，把蛋糕做大；三是要抓好传统产业技术化。着力推进把高新技术向传统产业渗透，带动传统产业的改进、升级、优化。
第三，抓住园区经济这个全省工业经济的“半壁江山”，实现税收增长的急剧效应。园区经济是现代经济的重要平台，也是湖南工业经济的半壁江山，更是湖南税收收入的重要来源。2013年，全省园区实现税收总额为717.40亿元，增长14.1%,占全省税收总额的55.3%。目前，湖南园区税收存在增长回落、部分园区税收贡献偏低、过于依赖重点企业、大量中小企业未实现税收的诸多问题。下一步要着眼加强园区税源建设，重点打造特色产业园区，主动承接沿海企业战略转移，有针对性地发展和引进那些搞附加值、高税负的行业和企业，同时把扶持中小企业发展壮大作为一项重要工作，逐步改变目前重点企业过度“垄断”税源发展的格局。
（三）加强税收征管，提高税收征收率是实现湖南经济与税收协同发展的基本保障
加强税收征管就是要做到应收尽收，严堵税款的跑、冒、滴、漏，确保经济与税收协同增长。具体对策为：
第一，通过纳税评估和税务稽查堵漏增收。一是要加强对漏征漏管户和非正常纳税户的清理工作，对新增工商登记户要及时了解其办理税务登记情况，摸清底数，加强征管。二是要认真开展好风险排查，各级税务机关要针对税收征管中的疑点问题逐一排查落实，查找风险点，通过纳税评估等手段查补税款。三是要杜绝新欠，并及时清缴陈欠。各级税务机关要主动作为，进一步清理陈欠，争取实现“另新欠”。四是要及时结案入库税款。对已经检查和评估完成的案件要抓紧落实，该定性的定性，该结案的结案，对形成的税收要及时入库。
第二，就是要建立精细化管理的长效机制。一是要建立全省综合治税工作机制，强化税收征管，确保经济与税收同步增长。二是要将纳税人税法遵从情况纳入全社会诚信体系建设，增加纳税人的违法成本，增强打击税收违法行为的威慑力。
注释：
1.谢芬芳，女，中共湖南省委党校教授。