周刚志：“土地财政”的成因、效应及前景

作者简介：周刚志，中南大学法学院教授，博士生导师，财政宪法研究中心主任，中国文化法研究中心执行主任

内容摘要：中国地方“土地财政”产生的制度基础是“租税并存”的财政分权体制，其制度动因则是“强制性增长”的经济模式。“社会经济的高速增长”是中国地方“土地财政”之于宪法上国家目标规定的积极意义，但是部分城乡居民陷入“生存困境”，则是“土地财政”之于中国公民基本权利实现的消极影响。城市土地使用权期限届满之后免费续期，可能会使地方“土地财政”陷入财源枯竭的困境；“刘易斯转折点”和“人口老龄化”趋势的形成，更可化解中国房地产市场的“刚需”，因而加剧中国地方“土地财政”的现实危机。为此，中国政府需要以法律方式明确规定土地使用权期限届满之后免费续期，适时对于城市居民自住用房开征房产税，用“房地产税财政”取代“土地财政”，以稳定的税收收入为基础稳步继续推进城市化进程。

关键词：土地财政  土地使用权出让金  城市化  基本权利

著名经济学家斯蒂格利茨曾指出，中国的城市化与美国的高科技将是影响21世纪人类发展的两大主题。“城市化”不仅是一个人口聚集、经济聚集、产业转型的过程，更是一个社会形态、社会制度重构的进程。据国家统计局公布的第六次人口普查数据，2010年中国城镇人口已达6.7亿多人，乡村人口6.6亿多人，城镇人口首次超过乡村人口。[①]仅仅从城乡人口对比来说，中国城市化进程已经取得了举世瞩目的伟大成就。

然则，城市化进程的迅速推进，客观上需要大量的城市基础设施，以适应人口聚集、经济聚集之需要。城市基础设施建设与城市人口高速聚集、城市土地快速增值，乃是“互为因果”之关系。譬如，1842年芝加哥中心商业区方圆一英里的总地价为81万美元，1856年则达5057万美元，上涨了60倍。[②]可见，城市房地产随着城市化快速发展而迅速增值，乃是世界各国城市化的普遍规律之一。城市土地的快速增值，使“土地使用权出让金”成为中国县市政府极为依赖的财政收入来源，“土地财政”堪称中国地方财政模式之重要特征：它不仅为实现中国城市基础设施建设提供了丰裕的财源，亦预设了中国未来城市社会的诸多民生隐患。在人口老龄化时代迅速到来的今日中国，我们需要对“土地财政”的成因、效应及前景做一番深入的考察。

一、地方“土地财政”的成因

（一）地方“土地财政”产生的制度基础：“租税并存”的财政分权体制

尽管我国自1958年以来曾经多次实施“权力下放”改革，但是从我国建国以来所推行的财政体制来看，不论是严格意义上的“统收统支”还是“分类分成”，或者是“总额分成”及“财政包干”，我国财政制度均体现出“财政分权规则制定权层层集中”的实质性特点，政府间的财政权力与财产权利亦没有被明确界分。实际上，我国《宪法》第89条第4项已明确规定：国务院有权统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。据此，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中规定我国自1994年起开始实行“分税制”。而1995年《预算法实施条例》第7条亦要求，县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制。为此，财政部1996年要求各地根据中央的分税制模式，制定省以下的分税制制度。[③]从现有的情形来看，省与市县之间的财政分权，各地之间并不完全统一。收入稳定而且数额较大的税种如增值税、营业税、企业所得税和个人所得税、城镇土地适用税一般由省与市县共享，而收入较少的税种如资源税、城建税、房产税、车船使用和牌照税、耕地占用税、印花税、契税、土地增值税等一般专属市县政府。亦有部分省市规定主要行业或支柱产业的税收收入划归省级政府独有，如20个省将金融保险营业税全部作为省级固定收入。而县与乡镇的财政分权，则主要有“分税制”、“收支包干制”与“统收统支制度”三种类型。[④]由此而言，因县市等地方政府缺乏主体税种、缺乏稳定的收入来源，尤其是经济不发达地区，其财政收入主要依赖于上级政府的财政拨付。

古语云：“郡县治则天下安。”县市级政府是地方治理中最为重要的一个政府层级，但是它们乃是现有财政分权体制下只是政策制定与实施的“弱势一方”，缺乏稳定的法定税收收入来源，其财政收入主要依靠于国有土地出让金等政府性基金收入。在性质上，土地出让金等政府性基金收入属于“租”而非“税”，其宪法和法律依据主要在于如下条款：《中华人民共和国宪法》（以后简称《宪法》）第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《中华人民共和国土地管理法》第55条也规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条、第9条则明确规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”实际上，地方人民政府所获取的新增建设用地之70％的土地有偿使用费能否真正“用于耕地开发”，《土地管理法》并没有设定这一条款的效力保障机制。在现行税权分配体制已呈现严重失衡的状态下，市、县人民政府既然负责土地使用权的出让并可以获取其收益，则其财政收入必然逐渐滋生对于土地收益的严重依赖性。此即地方“土地财政”的宪法和法律制度的根源之所在。据统计，2001－2003年全国土地出让金合计9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35％；2004年全国土地出让金（仅限土地一级市场）达5894亿元，占同期地方财政收入的47％；2005年出让金所占比重略有下降，但是总额仍有5505亿元，2006年出让金总额达7676.89亿元。有些县市土地出让金占预算外收入的50％以上，有些地区甚至达到了80％以上。[⑤]这些数据说明中国地方政府，尤其是县市政府已经对于“土地财政”形成高度依赖。

（二）地方“土地财政”产生的制度动因：“强制增长”的经济增长模式

如果地方税收收入可以满足公共支出的需要，地方政府是否还会如此依赖土地使用权出让金等政府性基金收入？进而言之，中国的“分税制”是不是土地财政形成之根源？中国社会各界曾经就此发生激烈争议。中央财经大学统计学院院长、全国人大财经委前副主任委员贺铿曾经提出：“土地财政与分税制没有因果关系，地方政府卖地是因为其他的原因。形成今天这个情况，应该说各个部门都有责任。从思想上来讲，大家都希望把事情办得好一点，但是财力是有限的。最开始有关观点就是经营城市，经营城市不就是把土地倒来倒去吗？这个理念的积极作用是促进了一部分城市发展得比较快，消极方面是引起了社会不公和房地产泡沫。”[⑥]诚然！尽管“土地财政”可以为地方政府带来丰裕的财政来源，但是它依然无法满足县市等地方政府追求经济快速增长的财政需求。实际上，地方政府在获取了地税收入和巨额土地收益之后，还逐渐积累了日益严重的地方债务。如果地方政府无法继续获取土地使用权出让金等财政收入，“土地财政”难以为继，则地方政府将更加陷入财政负债的“黑洞”？此为中国地方财政之极为暗淡的前景，需要我们进一步地深入研究。

匈牙利经济学家科尔奈认为，“强制增长”是社会主义国家经济政策的共有特征。[⑦]中国地方政府“土地财政”模式的形成，在某种程度上确实是源于地方“强制增长政策”导致的巨大财政缺口。从宪法文本看，中国地方巨额负债以及“土地财政”之形成，其更深层次的原因在于中国宪法文本中的“国家目标规定”，以及与之相关联的“经济增长战略”——我国《宪法》在“序言”中明确规定：“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设……”依据这一段宪法规定，中国的“国家目标”由1978年宪法的“社会主义强国”调整为“富强、民主、文明的社会主义国家”，而“国家根本任务”则由前几部宪法所规定的“工业化”修改为“社会主义现代化”。我国在计划经济时期，推行所谓之“赶超型”战略，即“不顾资源的约束而推行超越发展阶段的重工业优先发展战略”，其政策工具有：“低利率政策”、“低汇率政策”、“低工资和能源、原材料低价政策”及“低农产品和其他生活必需品及服务价格政策”；等等。[⑧]我国实行改革开放以后，虽然计划经济时期的“赶超型经济发展模式”有所改变，但是各级政府依然为了保持地区经济增长速度，深度涉足市场投资领域。这也属于“强制增长”的经济政策之延续。为此，“经营城市”一度为各地方城市政府所推崇——“所谓城市经营，是指按照市场经济的规律，综合运用土地资源、地域空间及其他经济要素，从总体上整合城市资源的配置，使经济效益最大化。具体来说就是各级政府把城市中的各种经济要素、土地资源、人力作用资本（道路、桥梁）和相关延伸资产（路桥的冠名权）等，运用市场经济的手段进行经营，将获取的收益用于城市建设，以弥补财政资金的不足。”[⑨]无可否认，近年来中国地方政府利用债券融资、股权融资、项目融资和资源融资等手段，确实促进了城市基础设施建设的快速发展。但是，在所谓的“城市经营”中，政府从土地出让金中所获取高额收入，不仅使“土地出让金”等政府性基金的收入成为地方政府极其依赖的财政收入来源，因而助长了“土地财政”之形成，更可能侵害到人民的自由权与生存权（尤其是城市新移民的住房权等社会权）等基本权利。因此，我们在肯认“土地财政”正面价值之同时，亦不可小觑其负面效应之存在。

二、地方“土地财政”的效应

（一）城市设施的快速改善：“土地财政”之于宪法上国家目标规定的积极意义

由前揭所述，以经济快速发展为内容的“社会主义现代化”，实乃中国宪法文本所设定的“国家发展目标”；正是此种国家目标规定赋予中国政府较之于其他国家更多、更大的经济职能。张五常先生曾经指出：“一个发展中的国家，决定土地使用的权力最重要。没有土地就没有什么可以发展。土地得到有效率的运用，其他皆次要。”[⑩]中国的比较优势在于人力资源丰富，便于劳动密集型产业的成长；地方政府之间在争取更多财政收入的动机之下所展开的激烈竞争，不仅“盘活”了土地等国有资源并提高了资源使用效率，更使中国已有的比较优势得到了前所未有的充分发掘。故而，在一个税权高度集中于中央政府等高层政府的财政分权体制中，地方政府依然可以通过土地等国有资产、利用地方商业银行迅速实施大规模融资，这是近二十年来中国城市基础设施建设得到快速改善的重要原因，甚至也是中国“经济奇迹”的主要原因之一。然而，不可忽略的是，在目前行政决策机制民主化、法治化程度亟待发展的条件之下，地方政府经济投资决策上的盲目与失误就可能转化为严重的财政负担，导致地方政府财政债务的恶化；而地方政府为了“招商引资”，则可能会不惜以牺牲农民、农民工的利益，甚至以牺牲环境为代价而换取经济高速增长。因此，中国宪法文本上的“国家根本任务”条款、“国家目标规定”与宪法上其他条款如基本权条款之间，早已潜藏宪法规范的效力冲突。当今时代，我们不能再单纯以“经济高速增长”之内容，去注解宪法文本上“国家目标规定”。因而，宪法上“国家目标规定”与“基本权利条款”等内容的整合解释与适用，遂为当今中国宪法实施之重要课题。

（二）城乡居民的“生存困境”：“土地财政”之于宪法上公民基本权利的消极影响

财政资源的稀缺性是任何国家、任何时代的政府都必须面对的一个现实。我国尚处于社会主义初级阶段，人均国民生产总值及政府财政收入非常有限，但是地方政府不仅承担了诸如“社会保障”方面的公共服务职能，还受“政绩考评”等因素之影响而积极涉足经济投资领域，这样必然使地方财政支出极度扩张，并因此而使城乡居民背负沉重的“税负”（包括人民为使用土地等国有资产所付出的“对价”）；与此同时，政府的公共服务支出费用却往往被挤占、扣减，中低收入阶层陷入“生存困境”遂由此不可避免。因此，匈牙利经济学家科尔奈认为，“强制增长”的标志就是“公众所作出的巨大牺牲”。[11]具体而言，地方“土地财政”之于公民基本权利的影响主要表现在如下几个方面。

第一，“土地财政”之于公民的“财产权”等自由权。当地方财政沦为“土地财政”之后，则地方政府在土地开发过程中利用行政权力维护地产垄断市场，甚至故意压低土地补偿金，此种与民争利的行为遂不可避免。对此，有学者非常尖锐地指出：“在竞争的压力下，地方政府寻求自我发展空间的努力往往导致两败俱伤：地方政府纷纷树立起种种壁垒，阻碍要素的自由流动，使得全国资源合理配置、产业结构调整举步维艰。各地在吸引外资的竞争中对土地地价与税收的一降再降甚至倒贴，对环境污染型企业的一让再让，以及在项目投资商各地竞相比拼而导致大量重复建设与资源浪费，令许多地方付出惨痛的代价。”“日益稀缺的土地资源被地方政府低价出让作为竞争的筹码，与此同时，土地收入‘赤字’造成的成本损失，必然诱使政府通过地价征收土地来补偿。为扩大土地供给增量，近年来各地强行征地、野蛮拆迁的事件屡见不鲜。而农民获得的征地补偿费极低，农民得不到合理补偿。”[12]土地资源不仅是地方政府获取财政收入的重要来源，而且其本身还被直接用于“招商引资”，作为地方政府促进经济发展之手段。土地资源的稀缺性、不可再生性，使得地方政府在“经营城市”的方案，一再适用针对城市国有土地上居民房屋的所谓“强制拆迁”，以取得可以再次拍卖、并再次获取国有土地有偿使用费用的国有土地；而在城市国有土地资源（即将）被耗尽的条件下，则地方政府只能倚重于针对农村集体经济组织土地的所谓“公益征收”。为了平复被征收人的“抵抗”，地方政府甚至不惜采取限制公民人身自由的各种公法上强制手段。地方“土地财政”之恣意扩张，已经蕴藏着侵害公民人身权利、财产权利等“自由权”的巨大隐患。

第二，“土地财政”之于公民的“住房权”等社会权。据国务院发展研究中心课题组调查，地方政府所征收、征用得来的土地，有30％－40% 左右的地用做基础设施、道路、学校等公共目的用地，30%－40% 左右做工业用地，另外大约还有30％用于商业和住宅用地；如果其中有一半要建经济适用房，那么只有15％才是真正的商业用地和房地产。也就是说，地方政府要供应的土地里面，85％是没有多少利益的，只有15％的地是可以挣钱的；地方政府要想从土地上获得利益，就必须拿占总数15％的商业用地，赚大于另外85％的非营业性用地的成本，才能有利润。“正是在这样一种机制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地产，绞尽脑汁使占小部分的商业用地价值最大化成为自然的逻辑。”[13]可以说，中国城市化进程中巨量增加的城镇人口，乃是地方政府通过“土地财政”恣意获取土地使用费收益的社会基础；而在土地使用费巨幅增长之同时，城镇居民、尤其是城镇新移民中的中低收入阶层势必由此而陷入生存困境。一般认为，所谓住房权（theright to adequate housing），又称“适足住房权”，“是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利。”[14]据廉思博士等人的调查结论，近年来在各大城市出现了一个规模庞大的“大学毕业生低收入聚居群体”（他们被形象地称为“蚁族”），他们大都居住在面积狭小、租金低廉的出租屋内，人均居住面积10平方米及以下的被访者占69.6％，人均租住面积在11－20平方米之间的占到了24.8％，人均20平方米以上的被访者仅占5.5％，月租金人均377.24元。[15]居住面积小、条件差是众多大学毕业生生存状况的显著特征；如果加上农民工等城市新移民群体，那么“蚁族”的规模将更加庞大。实际上，根据国家统计局的统计数据，在人均居住面积在8平米以下的11637076户城市居民中，大专学历以上（含本科生、研究生）的仅有751335户，仅占6.4%；而初高中毕业生却有8643068户，占74%以上。[16]城市新移民们的生存困境，并非城市政府“土地财政”所独使然，却与城市政府积极获取土地使用权收益、消极承担居民生存权保障职能的财政投融资政策及行为具有必然之联系，它实际上阻碍了城市新移民融入城市的进程。因此，中国的“土地财政”与“城市化”，乃是一种“相辅相成”、“相生相克”的复杂关系。

三、地方“土地财政”的前景

（一）城市土地使用权期限届满之后免费续期：“土地财政”可能陷入财源枯竭困境

据国家统计局公布的数据，2010年中国城市人均住房0.87间，镇人均住房1间，乡村人均住房1.05间。但是，中国也存在家庭之间人均住房建筑面积严重不均衡现象。以城市为例，2010年中国城市有家庭1 2608 1930户，人均居住面积在19平米以下的为4018 0059户，约占30%；人均居住面积在20至49平米的为64245739户，约占50%；人均居住面积50平米以上的有2848 7530户，约占20%。[17]由前揭数据可见，就整体而言，中国城乡住房已经接近人均住房一间、50%以上的家庭人均居住面积20至49平米的状态，但是还存在严重的人均住房面积不均衡现象。然则，土地财政及其催生的高房价，将使得人均居住面积在19平米以下、占比30%的城市家庭，可能在短期内难以有效改善其住房居住状况。换而言之，除非引入城市新移民形成新的“刚需”；否则，在城市居民收入增长速度远低于城市房价增长速度的条件下，城市现有居民的住房消费格局及其人均居住面积等情况可能难以得到根本转变。

从法律文义上看，城市居民对于住房仅享有土地使用权和房屋所有权，其土地使用权乃是以房屋的国家土地所有权为前提条件，具有一定的使用期限。因而，城市房屋的土地使用期限及其续费问题乃是决定地方土地财政的关键因素之一。换而言之，县市以“城市经营”为手段构建“土地财政”模式，如欲形成永续经营之态势，在客观上需要构造持续不断地收取“高额土地使用权出让金”之法律机制。2016年温州市部分土地使用期限届满之后需要续费的事件持续发酵，引发社会民众的高度关注。2016年12月8日《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》中指出：“在尚未对住宅建设用地等土地使用权到期后续期作出法律安排前，少数住宅建设用地使用权期间届满的，可按以下过渡性办法处理：一、不需要提出续期申请。少数住宅建设用地使用权期间届满的，权利人不需要专门提出续期申请。二、不收取费用。市、县国土资源主管部门不收取相关费用。三、正常办理交易和登记手续。”由此而言，城市房屋的土地使用权期限届满以后，县市国土资源主管部门或将不能继续收取费用。如此，除非县市政府通过新征原农村集体经济组织的土地并转化为国有土地予以出售，同时收取土地使用权出让金，它们目前不能以续费事由获取土地收益，土地财政或将陷入“财源枯竭”的困境。

（二）“刘易斯转折点”和“老龄化”趋势形成：“土地财政”可能陷入动力衰竭危机

如前所述，地方土地财政的基础条件是城市房地产消费的持续发展，它需要以城镇新移民、新劳动力的增长及其购买力的增长作为基本动力。而问题恰恰在于，此种劳动力及城市新移民的“无限供给”并不具有永续存在的条件。我国经济学家蔡昉指出：“劳动力从无限供给到短缺的转变，即是二元经济结构转换，也被成为‘刘易斯转折点’。以往的国际发展经验表明，在二元经济发展阶段，一个国家或地区可以通过形成具有生产性的人口结构，为经济增长提供人口红利，而二元结构转换的关键是传统人口红利的消失，以及增长方式的转变。”[18]尽管还存在诸多争议，近年来中国沿海地区已经出现“民工荒”等客观情势，中国经济已经或者即将经过“刘易斯转折点”，“城市化”或将难以再像20世纪80年代、90年代那样，拥有“无限供给”的劳动力作为内在驱动力。此为中国经济必须面对之客观现实。

不仅如此，中国社会“人口老龄化”时代的到来，将加速中国房地产市场的困境，进而加剧中国地方土地财政的困境。“人口老龄化”是工业化国家所面临的普遍问题，也是工业化国家人口演变的普遍规律。欧洲国家在社会经济转变的同时，对人口死亡率、出生率由高水平向低水平转变的过程、特点、主要阶段和演变规律进行概括而形成的“经典人口转变理论”，则不为人们所了解。根据这一理论，人类出生率、死亡率和自然增长率变动存在“高高低、高低高、低低低”等三个阶段。[19]人口出生率和死亡率双双走低，必然导致老年人人口的急速增长。为什么工业化国家会出现此种人口演变规律呢？杨菊华教授认为：“人口转变是多种因素综合作用的结果，包括工业化、现代化和城市化的发展。经济的发展促进了医疗技术的进步，改善了人们的生活条件，生养孩子成本的提高使孩子的家庭效益弱化，文化的变迁减弱了孩子的重要性，使人们更重视孩子的质量而不是数量，赋权于女性并使她们拥有一定的生儿育女的决定权，避孕技术的推广使人们少生孩子成为可能，加上死亡率下降的推动，人口出生率随之下降，最终实现人口增长从高出生率和高死亡率向低死亡率和低出生率的低水平平衡过度。”[20]中国社会经济近年来发生了急剧的变革或转型，城市化、工业化大功初成，前揭诸种因素，当然同样会对中国人口转变的规律产生深刻影响。但是，中国的人口演变，却又因为计划生育政策对人口增长的刻意抑制，而具有独特的规律。杜鹏、姜向群认为：“中国老年人口占总人口比重的不断提高与几十年人口出生率的下降有很大的关系，特别是20世纪年代以来国家计划生育政策的推行起到了重要作用。另外，人口寿命的延长对人口老龄化的作用不断加大。上世纪五六十年代生育高峰期出生的大量人口近年来不断进入老年队列，对人口老龄化的提升起到了很大的作用。”[21]由此而言，长期执行的计划生育政策，将使中国的人口老龄化形势更为严峻！

长期以来，因计划生育政策宣传的强大影响，人口过度增长必然导致粮食危机与资源危机，甚至酿成战争或者饥荒，这一马尔萨斯人口理论的定论始终是中国民众心中挥之不去的梦魇。实际上，中国传统农业社会会屡次呈现人口恶性膨胀，最终导致人口与资源不相适应的格局，主要是因传统农业社会的经济规律所致。具体而言，传统农业经济以生存而非利润为目的，所谓“养儿防老”，对于农民个体而言，其家庭经济效益最大化的基础，乃至其防范社会经济风险的基础，均在于家庭人口的增长，尤其是男丁的增长。由于传统农业社会中劳动力教育成本可以忽略不计，多生育人口是每一个社会个体的理性选择。“过密型增长”是传统农业经济的基本特征。[22]相反，在现代工商业社会，子女的生活成本与教育成本增加了人口增长的代价，社会保障制度的发展却部分地取代了传统家庭的养老功能。因此，我们可以理性地预测，在工业化、城市化大功初成的当今时代，尤其是在社会保障制度较为健全的地区，将出现持续的人口低生育率。适婚人群的低增长率，将化解房地产消费的“刚需”，甚至造成房地产市场“供过于求”的基本格局。显然，这一趋势将构成中国地方政府“土地财政”的“硬约束机制”，迫使中国地方财政模式“土地财政”转型。

四、结语

如周其仁先生所言：“人口聚集推进经济聚集，反过来再刺激人口聚集，这就是城市化的动态进程。”[23]如果说，中国在1949年以后的三十年期间，曾经在粮食压力之下，推行“重视工业化轻视城市化”的策略，压制和延缓了城市化进程；那么，改革开放以后中国城市化的“报复式”爆炸性大发展，人口的大规模迁徙和快速聚集，正在逐步消化城市化所释放的购房、用房需求。房地产市场快速升温后，城市政府经由“土地使用权出让金”获得了巨额财政收入，积极加强城市基础设施建设，为城市化进程添加了新的动力。然则，房地产价格以远高于城镇居民收入的速度的持续增长，亦使相当一部分城市新移民陷入“无房居住”或者“小房居住”的生存困境，实际上已经阻碍了中国城市化进程的继续发展。

“郡县治则天下安”，“县市财政充裕”则是其得到良好治理之前提条件。“刘易斯转折点”与“人口老龄化”时代的到来，中国县市财政或将更加陷入困境，“土地财政”无法持续发展。为此，中国政府或可以法律明确规定土地使用权期限届满之后免费续期为条件，适时对城市居民的自住用房开征房产税，因而以“房地产税财政”取代“土地财政”，中国城市化进程或可迎来一个新的历史时期。

（原文发表于刘士林主编：《中国都市化进程报告2017》，北京大学出版社2018年版，第126-135页。）

[①]引自国家统计局网站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm，访问时间：2017年10月1日。

[②]【美】霍华德·丘达柯夫、朱迪丝·史密斯、彼得·鲍德温著，熊茜超、郭旻天译：《美国城市社会的演变》，上海社会科学出版社2016年版，第60页。

[③]财政部在一份文件中指出：“各省、自治区、直辖市和计划单列市（以下称地区）根据中央对省级的分税制财政管理体制模式，结合本地区的实际情况，相继制定了省以下财政体制办法。这些办法不同程度地体现了分税制的总体要求。但是，有些地区在地方各级政府之间的纵向财力分配方面还存在明显不合理因素，在税种划分、税收返还操作办法等方面还存在一些问题，为进一步完善分税制财政体制，提出以下指导性意见：为了保证分税制财政体制框架的完整性，各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级。”参见《财政部关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》（财地字[1996]24号文），财政部1996年3月26日颁布。

[④]李萍主编：《中国政府间财政关系图解》，中国财政经济出版社2006年版，第134页，第153页。

[⑤]陈国福、卿志琼：《财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角》，《南开学报》2009年第1期。

[⑥]王尔德、郭一信、刘倩伶：《贺铿：分税制事权与财权不对等是伪命题》，《21世纪经济报道》2011年8月3日。

[⑦]［匈牙利］雅诺什·科尔奈著，张安译：《社会主义体制——共产主义政治经济学》，中央编译出版社2007年版，第163页。

[⑧]林毅夫、蔡昉、李周著：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店1999年版，第38页。

[⑨]王铁军编著：《中国地方政府融资22种模式》，中国金融出版社2006年版，第8－9页。

[⑩]张五常著：《中国的经济制度》，中信出版社2009年版，第144－145页。

[11]［匈牙利］雅诺什·科尔奈著，张安译：《社会主义体制——共产主义政治经济学》，中央编译出版社2007年版，第163页。

[12]刘亚平著：《当代中国地方政府间竞争》，社会科学文献出版社2007年版，第1页，第102页。

[13]徐德富、涂云龙：《我国地方政府的“土地财政”行为分析》，《现代商业》2007年第1期。

[14] Janet Ellen Stearns．Voluntary Bond．The impact of habitatⅡon U.S. housing policy．Saint Louis University Public Law Review 1997．419．

[15]廉思主编：《蚁族：大学毕业生聚居村实录》，广西师范大学出版社2009年版，第61页。

[16]  引自国家统计局网站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm，访问时间：2017年10月1日。

[17]引自国家统计局网站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm，访问时间：2017年10月1日。

[18]蔡昉著：《刘易斯转折点——中国经济发展新阶段》，社会科学文献出版社2008年版，第79页。

[19]杨菊华著：《人口转变与老年贫困》，中国人民大学出版社2011年版，第16-18页。

[20]杨菊华著：《人口转变与老年贫困》，中国人民大学出版社2011年版，第19页。

[21]姜向群、杜鹏主编：《中国人口老龄化和老龄事业发展报告（2014）》，中国人民大学出版社2015年版，第3页.

[22]黄宗智先生指出，“增长”系指生产总量在任何一种情况下的扩展，“发展”则是指基于单位劳动生产率提高的增长，而“过密”则是伴随着单位劳动生产率降低的生产增长。参见［美］黄宗智著：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局2000年版，第77页、第12页、第223页。

[23]周其仁著：《城乡中国》，中信出版社2013年版，第10页。