增加财政收入 提升收入质量

            ——以怀化市中方县为例

伍承杰①   肖虹②   吴丽君③

摘 要：县域经济是国民经济的基础层次和基本细胞，县域经济的发展以其财政收入占GDP的比重为重要指标。因此，本文通过阐述怀化市中方县近五年(2012年—2016年）来GDP总量及各产业贡献GDP的变化、财政收入所占GDP比重及趋势变化等经济发展情况，从多层面、多角度对本县税收收入和非税收入等财政收入结构变化进行分析，指出财政收入质量及税收征管中存在的问题，并提出相应的解决机制。

关键词：近五年  经济发展  财政分析 税收征管 收入质量

怀化市中方县是1998年新成立的县。建县之初，财政收入900万元。通过几届县委政府近18年来的努力，如今，县城建设初具规模，地方财政收入近4亿元，是原来的40余倍，但财政收入质量存在一定的问题。现通过多层面分析，从县域经济角度探讨增加财政收入，提高收入质量的方法。

一、县域经济发展概况

（一）GDP总量趋势及其产业贡献构成

从图表中可以看出中方县GDP总量一直呈上升趋势，2012年、2013年呈10%以上的高速增长，2014年增速最低为5.3%，2015年、2016年回升，但保持在8%以上。分产业看：一、二、三产业增加值占GDP比重年平均分别为13.03%、59.27%、27.71%，占比最大的是第二产业，其次是第三产业，然后是第一产业。

表一：各产业增加值占GDP比重

（二）财政收入、一般公共预算收入占GDP比重的趋势

财政收入的绝对值逐年在增长，但地方收入在GDP中的占比从2014年以来逐年下降，从2012年的4.76%，下降到2016年的3.34%；一般公共预算收入占GDP比重从2012年的7.02%，下降到2016年的5.92%，2014年为最低。

  表二：财政收入、一般公共预算收入占GDP比重

二、财政收入结构情况

（一）税收收入

税收收入占GDP的比重及趋势变化。2012年、2013年税收收入占GDP的比重呈5%以上的增长，到2014年降至最低3.92%，2015年、2016年又逐年上升。

   表三：税收收入占GDP比重

1、分级次看税收收入构成：税收收入的绝对值逐年在增长，中央和省级收入逐年提高，县级收入逐年减少。中央收入税占比，从2012年的30.54%，提高到2016年的45.09%，提高了14.55%；省级收入税占比，从2012年的9.45%，提高到2016年的11.91%，提高了2.46%；县级收入税占比，从2012年的60.02%，下滑到2016年的43.01%，下降了17.01%。

   表四：分级次税收收入所占比例

2、分税种看税收收入构成：税收比重最大的营业税入库数2012年为8339万元，达到顶峰，企业所得税入库数2013年为9275万元，之后一路下滑主要原因是企业受经济下行的大环境影响，以及营改増政策实施。2015年和2016年收入主要是依靠机遇性个人所得税支撑了全年的税收任务。个人所得税2015年入库8307万元，2016年入库10903万元，大大高于2012至2014年的完成数。契税和耕地占用税在2013年入库9495万元到达顶峰、之后几年在2500多万元区间，无法进一步突破，主要是受土地政策和房地产行业不景气的影响，县区内没有其他新增税源。

表五：分税种税收收入所占比例

2012年增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、契税、耕地占用税占整个收入的78.79%，其他税收占21.21%。近五年来，增值税、个人所得税呈上升趋势。企业所得税运行平缓，营业税、契税、耕地占用税呈下滑趋势。

3、分所有制结构看税收收入构成：非公有企业占主导地位，税收平均占比为73.79%，近五年来从2012年的80.51%，下滑到2016年67.65%，下降了12.86%。公有制企业平均占比仅为26.21%，从2012年的19.49%，提高到2016年的32.35%，提高了12.86%，其中，国有企业占主导地位，平均占比为97.02%。

 表六：分所有制企业税收收入所占比例

4、从企业户数看税收收入构成：2012年，内资企业399户，港澳台投资企业1户，外资企业1户，税收规模为35694万元；2016年，内资企业1358户，港澳台投资企业7户，外资企业1户，税收规模为32789万元。可以看出，随着我县经济的不断发展，综合竞争能力不断增强，无论是内资企业还是港澳台商投资企业，企业户数在逐年缓慢上升，近五年来，企业户数增加了965户，但税收规模反而下降了2905万元，税收并未正向增长，反倒呈现出下降的趋势。企业经营状况与经济下行、市场不景气等因素有直接关系，国家一系列减税降负政策，导致企业缴纳的税收收入减少。

5、分产业来看税收收入构成：从图表中可以看出第一产业税收平均占比仅为3%、最大也只5%，但占比呈小幅上升趋势；第二产业税收平均占比排三个产业之首为,56.02%，但占比呈下滑趋势；第三产业税收平均占比为43.95%，占比呈上升趋势。

表七：分产业税收收入所占比例

除了第一产业有小幅的增加，第二产业在2012年、第三产业在2013年数据最高，之后开始呈现下滑趋势。

6、分行业来看税收收入构成。具体到各行业，依然是房地产行业、建筑业和制造业在全县经济总量中占居主导地位。2012年房地产行业7598万元、制造业9071万元、建筑业10384万元，到了2016年则分别为4676万元、5184万元、6486万元，仅这三个行业的入库就减少了10707万元。由此可见，这三个主要行业的持续低迷是税收任务压力越来越大的主要原因。

第二产业2012年-2016年主要是：电力、热力、燃气及水的生产和供应业平均占比为38.55%，占比呈上升趋势；制造业平均占比为31.55%，有下滑趋势。建筑业平均占比为28.07%；趋势波幅较大，采矿业平均占比为1.83%，占比呈下滑趋势。

      表八：第二产业各行业税收收入所占比例

第三产业2012年-2016年前四位的分别是：（1）房地产业、（2）居民服务、修理和其他服务业、（3）批发和零售业、（4）金融业，平均占分别比为44.76%、 12.57%、9.79%和7.36%。其中：房地产业2014年占比到达顶峰57.7%，到2016年大幅度下滑到21.19%，下滑了36.51%，税收收入从2014年的8386万元，2016年下滑到4676万元，减少了3710万元；居民服务、修理和其他服务业占比逐年上升，税收收入从2012年的322万元，上升到2016年的8680万元，增长了8358万元，主要是中方县城居住人口逐年增长；金融业占比呈上升趋势，从2012年的632万元，上升2016年的2937万元，增长了2305万元；主要是成立了中方县农村商业银行。

          表九：第三产业各行业税收收入所占比例

（二）非税收入

  1、纳入一般公共预算的非税收入占地方财政收入的比重逐年在上升，从2012年的28.52%上升到2016年41.5%，上升了12.98%，主要是联合办案增加了我县的罚没收入。

   表十：非税收入占地方收入的比重

    2、从非税收入构成来看：

     表十一：非税收入各项所占比例

行政事性收费逐年下滑，从2012年的5533万元，降到2016年的2058万元，下滑了3475万元，主要是由于国家减税降费政策贯彻落实到位。

罚没收入、国有资源（资产）有偿使用、其他收入分别从2012年1649、833、17万元，上升到2016年的3761、2507、3203万元；分别增长了2112、1674、3186万元，三者之和共增长了6972万元 ，占非税收入同比增长数的177%。

三、存在的问题

（一）主体税种收入流失严重

营业税从2012年的8339万元，下滑到2016年的3487万元，下滑了4852万元。税占比由2016年20.07%下滑到7.67%。“营改增”之前营业税实行项目施工地管理，所有税收（含附征）均在项目所在地实现，营业税、企业所得税、各种附征、补开材料发票增值税等，税负在6.5%以上。但随着“营改增”的推行，征管方式也由施工地税收管辖改为核算地管辖，如果中标企业为外地企业的，依目前政策，都只能在项目所在地预缴（增值税一般纳税人税负在3%左右；小规模纳税人税负在4%左右），所得税均需回机构所在地进行核算。目前我县95%的项目中标单位为外地企业，大都为挂靠性质，在目前税收征管体制下，税收流失相当大，相比以前地税管理，税负减少约50%。

（二）过度依赖机遇性税收

 “耕、契”两税从2012年的5650万元，2013年达到顶峰，完成9495万元，2016年下滑到2583万元。主要是，受经济下行影响，固定资产投资疲软，新开工项目不多、融资难、项目资金支付进度跟不上，企业面临诸多困难，对建筑安装、房地产业税收管理造成了一定的难度。县域内连续两年没有发生大宗土地交易，2016年基本没有房地产新楼盘开工，依赖新项目的机遇性税收也相应减少。

2015年、2016年金大地公司整体转让给台泥公司实现个人所得税1.5亿元，“英飞拓”直属局划转英飞拓股权转让个人所得税1225万元，这种收入增长方式不可复制，今后一旦没有这种机遇性税收支撑，税收收入下降幅度会较大。

（三）信息共享协调功能弱化

尚未实行综合治税，部门涉税信息共享协调机制不完善，导致税务部门获取涉税信息滞后，给税务部门税源管理和税款征收带来很大的难度，甚至会造成大量税款流失。比如股权转让和资产交易信息，如果税务部门不提前得知信息，介入税款结算，一旦交易完成，再去结算税款，纳税人很难找到。

（四）执法不到位、管理有缺位

目前依法治税工作还有待深入,有的税收政策还不能完全得到贯彻落实,税收收入秩序还不是很规范。每当有新的管理措施出台,如加强征管、专项检查、打击偷骗税、清理欠税、推行统一征管软件或是取消增量经费、撤销税款过渡户等,税收收入都出现较大幅度增长。一方面反映税源清查工作成效明显,另一方面也说明日常征收管理还存在不足,管理弹性大。

（五）倚重税收计划、机制常错位

一方面,税收收入工作过于倚重税收计划,计划制约征管的现象在一定程度上仍然存在,完成计划成为税收收入工作的起点和终点,可以“一俊遮百丑”;税收计划编制依旧是基数加增长系数,主观性强,科学性差;税收收入工作重结果而轻过程、重数量而轻质量的情况还比较多。另一方面,地方政府对税收收入工作的干预比较强,这些年税收的大幅增收与地方政府下达较重税收计划、刚性考核和物质激励不无关系。长此以往,一是造成对税收征管的内在要求不高;二是税源与税收脱节,降低计划对税收工作的指导作用,容易导致收入形势差的就有可能收“过头税”,增加企业负担,损害地方经济的发展。特别是基数里含有非基期收入(如一次性因素税收、稽查查补税收、清理欠税税收)时,税收入库将会出现“苦乐不均”现象。 

四、多方面入手提高税收质量

在实践中,提高税收质量要从思想观念、税收执法、征收管理、工作机制和手段、绩效评价等多个方面着手,实现税收收入由数量型向以质量为重点、质与量相结合的

复合型转变。它与税收执法质量、征收管理质量、组织收入工作的效率和质量相辅相成。

（一）转变思想观念，加强管理创新

贯彻落实《中共湖南省委关于大力实施创新引领开放崛起战略的若干意见》，积极转变思想观念，加强财税管理创新,大力提高财税干部的法治观念和责任意识,同时弱化税收执法风险。

1、弱化计划约束，加强协调管理。过去，每年制订基数加增长的计划，征收部门以任务或计划为约束，以完成征收任务有征收奖为征收动力，有时涸泽而渔，寅吃卯粮；有时放任自流，有税不收。新《预算法》实施后，要改变贯性思维、习惯作法，加强财税金融办或财政的牵头作用，完善财税协调机制。县政府要以文件的形式，确定税务、房产、国土等涉税部门定期及时涉税信息，不能以保密为由拒绝及时、完整地提供。有成立专门的税收调研管控部门，壮大调研队伍，鼓励税收政策学习研讨，提高研判能力。对征收部门的考核奖励，必须征得财政有关税收调研管控部门的意见。

2、利用先进手段，保证信息畅通。要适应税制改革、征管体制、税源结构和征收环境变化的新形势，依托云平台大数据中心，开发建设综合治税应用平台，通过相关部门涉税信息的互通共享，建立数据应用模型，对涉税信息数据进行关联比对分析，查找税收风险点，对存量税源和增（减）量税源开展动态比对分析和预警预测，逐步实现对全县税源的有效管控，增强税收保障能力。

3、加大分析力度，强化信息预测。一方面,税收分析要深度化,不能只停留于税收计划完成情况分析和增减收因素分析,或就数字论数字、从收入到收入,要拓展到税收增长与经济发展、税收收入与税收执法、征收管理的关联分析。另一方面,要以税收深度分析为基础,通过建立参数丰富、设计合理的科学数学模型,积极开展税收收入能力估算,包括经济发展成果转化成税源潜力的纳税能力估算和税源转化成税收收入的征收力度评估。这样,既为税收收入质量的评价提供充分依据,又通过分析发现问题,找准制约税收收入质量提升的症结。 

4、强化“营改增”行业分析预测。确保“营改增”企业税负只减不增，通过抽样调查、行业测算、数据分析，勤抓细管，摸索“营改增”行业税收征管新途径。充分利用系统数据和第三方涉税数据，对重点项目的工程进度进行跟踪监控，寻求新的税收增长点。针对各税种进行分析，重点查看依法征收情况。要在宣传纳税光荣的基础上，鼓励企业创收后积极主动纳税，并根据上级政策给予纳税人奖励。

（二）发展县域经济，优化产业布局

1、制约地方产业转型或重点企业恢复生产、发展壮大存在的主要问题
  （1）产品结构层次较低，高附加值产品较少，处于产品链条的底端。比如说葡萄、杨梅，这些鲜货没有加工，卖的价格低，又不易于存储。所以去年很多葡萄大户因葡萄滞销还亏本了。
  （2）创新能力亟待提高。多数企业研发投入比例不高，自主创新能力较弱。很多企业都还不规范，管理者自身文化素质不高，财务不健全，治污设施不完善，研发经费投入欠缺。
  （3）土地、资金、人才等要素对企业转型升级有着较明显的制约作用。前些年，泸阳工业园区水电经常不通，道路不畅，招来的普工都留不住，更别说有能力请高端科研人员。近些年，受批地指标的限制，有些用地指标难以批下来。

   （4）发展环境有待进一步优化。2015年，清理了招商引资方面的税收优惠政策，原来出台的继续执行，这些优惠政策对有实力的企业吸引和激励作用不够。原有的优惠政策基本到期，今后要出台得经过国务院或财政部。农技站等直接面向农户的部门服务意识不强，坐等农户上门咨询，有些农户还不知道有免费的服务，导致传统产业转型升级进展不快。

2、引导县域产业转型或重点企业发展壮大的解决思路
    （1）向上争取资金支持，加强财政资金引导。利用贷款贴息、借款、无偿资助等多种形式支持未列入涉企信息黑名单的企业进行技术改造。对开展重大科技攻关项目的企业实施减税或免税。鼓励担保机构积极为企业技术创新提供担保。加快创新、创业、创优，将传统产业向高新技术产业转变，以高新技术改造提升传统产业，将培育创新型产业集群作为促进产业结构转型升级的重要途径。以强化自主创新能力为核心，大力发展循环经济，推动产业科学化、集约化和可持续发展。
    （2）转变政府职能，壮大本地财源。由政府相关领导牵头，各相关部门单位为责任成员，通过目标责任考核，全员行动，多措并举，进一步加大招商引税力度，加快引进外地公司到我县注册上市，努力培植新的经济增长点，壮大本地经济税收总量和财政税收收入。

（3）积极搭建平台，促进传统产业升级改造。一是多途径、多形式开展与大专院校、科研单位的科技合作，建立紧密型的合作关系，提高“科企联姻”效果。二是在摸清企业各类人才需求的基础上，组织企业到大专院校、科研院所招引人才，并运用互联网等现代化手段招引适用人才，大力引进和加快培育创新型企业人才，实施企院联姻，使科技成果最大程度、最快时速转化为生产力为企业科技创新提供支持。三是引导企业应用先进技术，通过自主创新，提高装备水平、改进工艺流程、提升产品质量，研制开发适销对路的新产品。四是引导企业通过联合协作，达到优势互补，取长补短，使技术和设备的效能得到充分发挥。五是帮助企业掌握、享受上级出台和我县制定的扶持政策。在产业布局、招商引资、园区建设等方面制定针对性、可操作性强的激励优惠政策，推进传统产业的改造升级。六是过建立重点企业联系制度、通畅快捷的行政效能投拆机制和阳光透明的政务环境，及时解决企业发展中存在的突出问题和企业反映强烈的热点问题。

   （三）总结征管经验，优化征管模式

    1、经验做法和政策措施

    （1）主动对接，建立健全合作制度。按照总局“加强国地税联合办税，减轻纳税人负担”的工作要求，国地税共同协商联合办税有关事项，成立促进税收服务和管理协同发展领导小组，一把手任组长，副局长任副组长，成员由业务科室抽调人员组成，领导小组下设办公室，由县国税局征收管理科和县地税局征收和科技发展科主要负责人轮流担任办公室主任。召开工作联席会议，重点安排部署国地合作工作，着重解决双方合作工作流程、数据共享方式及具体征管方面存在的问题。

（2）联合办税，提高税收征管质量和效能。

一是开设联合办税服务厅。通过窗口互派方式实现了纳税人一进家门，办两家事，两局积极准备和协调配合，选择纳税人经常办理的涉税业务开展联合办税，目前已经实施的项目主要有：联合办理税务登记、注销、纳税申报、税款征收、业务咨询和辅导等，有效解决了纳税人“多头跑”的问题。

二是实行联合税收管理和评查。在上级稽查部门确定的年度重点稽查行业、重点稽查项目的基础上，国、地税稽查部门加强沟通协调，制定本级联合检查工作计划。税联合开展纳税评估和稽查工作，确保各协作事项切实有效的运转。

（3）务实为民，努力提高纳税服务水平。

按照全面推行国、地税联合办税工作，逐步实现国地税涉税信息的有效整合，不断提高税收管理效能，打造服务型税务机关的基本原则，确定了联合办税联席会议制度、联合提供咨询辅导、联合评定纳税信用等级和复评工作、联合落实税银互动等四项纳税服务类合作业务。

2、进一步优化征管模式，提高征管质量

在总结并继续运用以上经验做法的同时，在依法治税的前提下,大力实施“依法治税战略”,为纳税人创造公平、公正的税收环境,使市场经济规律得以真正发挥作用,从而保证充足而合理的税源。坚持依法治税,提高收入质量必须做到以下几点:

（1）始终牢牢坚持组织税收收入原则。“依法征税,应收尽收,坚决不收过头税,坚决防止和制止越权减免税”是组织税收收入的基本原则,必须得到不折不扣的贯彻执行,以形成税收收入工作良好的法治环境。

（2）狠抓税收精细化、科学化和专业化管理。以科学化为前提,按专业化分类,对各区域、各行业、各税种、各经济类型纳税人实施精细化管理,牵住税收收入质量管理的“牛鼻子”。

（3）大力规范税收收入秩序。严格执行税款征收与缴库管理相关制度,如票款结报制度、现金税款限期限额结报制度、预算级次制度、欠税核算管理制度、滞纳金加收制度、税收票证管理制度等。定期开展税收票证和税款缴库专项检查,坚决清查和整顿拉税、借税、买税和混税等各种“引税”现象。

（3）降低非税收入所占比比例。2018年1月1起，排污费改征环保税。这将从一定程度上降低非税占比。要加强地税局、环保局和财政局的联动机制，前期移交好台帐，做好政策功课。

（四）提高政府绩效考核质量

一是由县政府部署，统一协调各相关涉税部门，建立综合治税和协税护税机制，成立协税护税领导机构，制定工作考核奖励制度，纳入年度绩效考核。加强“综合治税、以地控税、以房控税”三个平台的建立，实现涉税信息共享，充实“互联网+税务”内容。二是严格落实征管任务。明确两大园区，三大投资公司及国土、教育等相关县直部门协税护税目标，并签订协税护税绩效考核责任状。将所有税源落实到点、到单位、到部门，层次形成考核机制。根据固定资产投资项目单位开工率和开工进度考核纳税任务。三是运用税收征管软件中的税收执法考核子系统,全面落实税收执法责任制,强化税收执法考核。不断完善内部执法监督管理。