论新预算法实施形成的三大预算管理与监督主体和运行机制

傅光明   傅文   袁琼   

内容提要：这次《预算法》大修是一次全面深刻的预算制度创新，新预算法实施形成了人大、政府和社会公众三大预算管理与监督的主体及其运行机制，人大控制和监督预算收支的权力得到强化。突出了人大预算管理、控制与监督的地位，形成了以人大为核心的预算权运行体系和机制。政府部门的预算职权得到约束和程序规范，违法责任追究空前重大。公众参与监督与司法监督的社会机制初步形成。这一切表明，新预算法实施必将硬化预算的约束，预算就是法律，无预算不支出，无支出不得行政。在推进国家治理现代化迈出实质性步伐。

　　　国家治理现代化是一项宏大的系统工程，既包括国家治理体系的现代化，又包括国家治理能力的现代化。国家治理现代化的实质是制度现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱。现代预算制度又是现代财政制度的核心和关键领域，更是国家治理现代化的重要基础。《预算法》的修改和实施，必将对我国开启新一轮财税改革大幕和推进预算管理的法治进程产生深远影响。

制度创新是事业发展的不竭源泉和永久动力。这次《预算法》大修是一次全面深刻的预算制度创新，新预算法实施形成了人大、政府和社会公众三大预算管理与监督主体及其运行机制，必将有力推进我国财税改革，加快建设现代财政制度，造福于人民。目前我国的全口径预算收入已达20万亿元。各级人大及其常委会就是要代表人民加强对财政资金的管理与使用，保障人民的钱用到人民身上。同时强调将预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，全过程纳入法治管理轨道，进一步增强约束力。

  一、人大控制和监督预算收支的权力得到强化

   纵观西方预算法实施的路径，经过博弈和演化，形成了以议会控制和监督政府的预算收支的惯例。预算法的核心和实质就是合理配置和规范人大和政府之间的预算权力，形成审查和监督性质的预算法律关系。长期以来，我国预算权体系过分地信赖行政主体的主导，权力机关难以有效地制约行政主体的预算行为，政府的收支难以真正向人大负责。那么这一次新预算法实施有了突破，从立法宗旨和预算管理职权以及预算审查批准、预算调整、监督等方面强化了职权。突出了人大预算管理、控制与监督的地位，形成了以人大为核心的预算权运行体系和机制。

一是明确了预算立法宗旨和原则实现创新。立法宗旨是预算立法的灵魂和核心。这次《预算法》大修的第一项创新表现在立法宗旨和原则上。将第一条修改为：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。增加一条作为第二条：预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。这两条重要修改突出了各级人大及其常委会加强预算管理与监督的职权，目的是建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会健康发展。

二是增化和规范了各级人大的预算管理职权。法律第13条规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。这一条是预算法的关键和核心，强调了预算就是法律，无预算不支出，无支出不得行政的新理念、新制度。法律第二章明确规定了各级人大、人大常委会和专门委员会的权力。人大的预算权力主要包括：预算审查权、批准权、变更撤销权、监督权、质询权以及初步审查权。第48条规定了各级人大对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的8条内容。第49条规定了对中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告的4条内容。

三是预算调整更加严格。这次《预算法》大修，对预算调整作出了新的规定。修改前的《预算法》对预算调整只规定了两个条件，一是预算出现不平衡，二是举债规模扩大。修改后的《预算法》对此更加严格和细化，提出了四个方面怕内容。除了因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整外，其他发生的调整行为都要报送本级人大及其常委会批准。修改后的《预算法》第六十九条规定：在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。

四是对决算审查批准。法律第八章单列了决算。规定了人大常委会对本级决算审案重点审查12个方面的内容。

五是监督的职权。法律第九章单列了监督一章。规定了各级人大及其常委会对中央和地方预算、决算进行监督的职权。包括有权就预算决算中的重大事件或者特定问题组织调查、询问或者质询。

   二、政府部门的预算职权得到约束和程序规范，违法责任追究空前重大

  基于预算专业化和复杂性，将预算编制和执行权赋予行政机关，是一种必要性和合理性的选择。新预算法实施对各级政府的预算编制权、执行权、报告权、监督权、调整权都作了比较具体的实体性和程序性的规定。特别是法律责任章节，对违法责任追究空前重大。

一是规范了预算和预算的内容。《预算法》第六条规定：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时，法律还对四大预算的内容和范围作出了明确规定，便于各级人大及其常委会加强监督。

二是规范了各级政府预算编制的职权。预算编制的程序，法律要求。

三是规范了政府在预算审查和批准的职责。各级政府向人大报送预算草案的初步方案的时间。报告的重点内容，

四是规范了政府预算执行和财政部门的具体职责。

五是规范了预算调整中各级政府报送调整的时间和要求。

六是规范了各级政府编制决算草案的任务。接受审计，和向人大上报决算草案审查的时间和要求。

七是规范了各级政府接受人大和审查以及社会公众 监督员的内容。

八是规范了预算违法应当承担的法律责任。这次《预算法》大修，违反法律规定的责任条款明显增多，处罚更加严格和严厉。修改前的《预算法》只包括三个条款和五种行为，只规定行政处分而没有涉及犯罪的法律责任。修改后的《预算法》明确指出16个方面的违纪行为要追究法律责任，比过去更加严格和严厉。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

例如修改后的《预算法》第九十四条规定：各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

三、公众参与监督与司法监督的社会机制初步形成

在我国，国家的一切权力属于人民，人民当家作主的水平决定预算治理的水平。只有充分尊重人民的主体地位，作为服务于人民公共需求的预算法，才能为自身的正当性提供证成，才能体现预算的真正价值。

一是坚持了服务公众效益的原则。法律第十二条规定：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。这一变化既坚持了传统的有效管理原则，又根据新形势要求提出了统筹兼顾、讲求绩效的原则，体现了预算为人民利益服务的目的。

    二是预算公开透明制度前所未有。这次《预算法》大修，第一次提出预算公开、政府采购公开和财政转移支付公开。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设法治政府、责任政府的需要，也是反腐倡廉建设的需要。

修改后的《预算法》第十四条规定：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。

另外，增加一条作为第十六条，其中规定：国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

　　这三个方面的公开内容都是预算最核心的部分，法律对公开的时间、内容都作出了明确规定，前所未有。

   三是公众参与监督。法律第91条规定：公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可能依法向有关国家机关进行检举、控告。

   四是司法监督。法律第96条规定违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　综上所述：新预算法实施形成了人大、政府和社会公众三大预算管理与监督主体及其运行机制，人大控制和监督预算收支的权力得到强化。突出了人大预算管理、控制与监督的地位，形成了以人大为核心的预算权运行体系和机制。政府部门的预算职权得到约束和程序规范，违法责任追究空前重大。公众参与监督与司法监督的社会机制初步形成。这一切表明，新预算法实施必将硬化预算的约束，推进国家治理现代化将迈出实质性步伐。

作者：傅光明，湖北省财政厅副巡视员；傅文，湖北省农业厅畜禽育种中心；袁琼，麻城市医院财务干部