努力发挥财政在现代国家治理中的基础和重要支柱作用

                              文秋林①

摘  要：现代国家治理追求公平正义，提倡发挥多元主体作用，强调实行规范化管理，需要通过全面深化改革予以支撑。就财政而言，建议：稳定财政收支规模，优化资源配置方式，推动构建多元治理主体；优化财政收支结构，发挥财政调节收入分配功能，促进社会公平；构建现代财政制度，提升国家治理能力，确保国家长治久安。

关键词：现代国家治理   财政改革  资源配置  公平正义

党的十八届三中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化；同时提出财政是国家治理的基础和重要支柱，应通过深化财政体制改革，充分发挥财政优化资源配置、推进社会公平正义和国家长治久安的作用。财政何以能够在国家治理中发挥如此重要作用，又该怎样运用财政手段推动国家治理现代化？本文拟就此问题展开探讨。

    一、稳定财政收支规模，优化资源配置方式，推动构建多元治理主体

    回顾新中国成立以来特别是改革开放以来的历史不难发现，我国对资源配置问题的认识是颠覆性的。在高度集中的计划经济时代，各类市场被取缔，企业只不过是政府的生产车间，政府对资源配置起决定性作用。改革开放以后，从试行有计划的商品经济到确立社会主义市场经济体制，整个改革的过程都蕴涵着国家对资源配置方式方法的调整。十八届三中全会首次明确市场对资源配置的决定性作用；提出对于市场机制能有效调节的经济活动，一律取消行政审批。这意味着政府正在通过收缩活动领域，转变自身职能，着力培育多元化国家治理主体，以推进国家治理体系与治理能力的现代化。

市场经济本质上是以“看不见的手”（利益机制、供求机制、价格机制、竞争机制）来配置资源和生产要素，进而实现效率提高和财富增进的经济制度。但市场并非万能，在某些情况下它会出现失灵,如公共产品无人提供、外部效应、垄断、信息不对称等等。这时，单纯依靠以居民和企业为主体的私人经济或私人部门经济是无力解决的，必须要有以政府为主体的公共经济或公共财政的介入，用非市场价格机制的方式来解决。而公共财政介入的程度与方式，对优化资源配置、提升国家治理效果至关重要；归根结底，也就是一个合理确定财政收支规模与结构的问题。

 “有实力的公共财政是市场经济国家实现可持续发展和稳定的一个必备条件。这对中国来说，同样是重要的”②。而有实力的公共财政的一个重要体现是要有充足的财力，形成相应的财力规模，其具体表现为一定时期财政收入总额的多少和财政收入占GDP比重的高低。

纵观世界各国的情况，财政收入规模总体上呈上升趋势。而且，发达国家的财政收入规模普遍高于发展中国家的财政收入规模。我国改革开放以前，财政收入占GDP的比重也比较高，1978年达到31.2%；究其原因，主要与高度集中的计划经济体制有关。改革开放之后，随着国民经济的快速发展，财政收入占GDP比重持续下降，1995年降到谷底，仅为10.7%。1996年后出现逆转，财政收入总额连年跨越式增长，2013年我国小口径财政收入总额12.91万亿元，年均增长18%左右；财政收入占GDP比重达到22.7%；就此看来，这一水平并不算高，不仅远低于发达国家，与发展中国家相比也处于偏低水平。但是将土地有偿使用收入、社保基金收入及部分收费考虑进来的话，我国全口径财政收入占GDP的比重则已经达到38.6%，超过发展中国家平均水平。与此同时，由于财政税收增长速度连年大幅高于GDP增长速度，在财富不断向政府部门集中的过程中，企业和居民收入则增长缓慢，企业发展后劲不足，长此以往，就会反过来影响国民经济的持续发展。可见，是时候调整过去那种一味追求政府财政收入超高速增长的模式了。对此，十八届三中全会也已作出明确决断，即通过“稳定税负”，在保持现有财政收入规模格局下，对于国民经济增长的部分更多地留给私人部门。“稳定税负”的结果，一方面是维持政府现有财政收入不减少，从而为政府或国家治理提供必要的财力保障；另一方面，则有利于实施结构性减税和消除社会各界对征税的疑虑，为进一步优化资源配置构建多元治理主体奠定基础。

     二、优化财政收支结构，发挥财政调节收入分配功能，促进社会公平

调节收入分配促进社会公平作为政府治理的要务，其在很大程度上依赖财政职能的发挥。财政通过合理确定收支规模，使资源在私人部门和公共部门之间得以有效配置。在此基础上，还必须通过优化收支结构，包括合理确定税种税率、调整各项支出的比重和方式等，一方面对市场配置资源失灵环节进行弥补，另一方面通过直接作用于市场主体，使公共服务均等成为可能，进而达成促进社会公平正义的目的。

就财政收入结构而言，政府的财政收入通常按组织形式分为各项税收、公债收入、国有资产收益、公共收费和其他收入五大类。税收作为一种相对稳定、规范的收入形式，在各国财政收入中都占有绝大比重，我国也不例外。2013年我国税收收入11.05亿元，占全部财政收入比重为85.56%。但是，全国各地差异非常大，部分地区财政收入占比低，部分地区税收收入所占比重在下降，非税收入比重则持续上升。以湖南为例，2013年湖南省非税收入占地方财政收入的比重达到36%，位居全国第2位，收入结构明显不优。再从增量看，我国中西部资源大省非税收入成为今年上半年财政增收的主力，如内蒙古、山西等，上半年财政收入增量主要来自非税收入。内蒙古上半年实现公共财政预算收入941亿元，增量为30.8亿元，几乎全部来自非税收入。其中，税收收入613.5亿元，与上年持平未增长，非税收入327.8亿元，同比增长10.4%。陕西上半年非税收入增速达29.5%，比税收收入高21.1个百分点。由于非税收入具有欠稳定和约束力不强的特点，大量的非税收入表明财政收入质量不高，给政府财政工作的正常开展提出挑战，从而倒逼资源税费改革的推进。因此必须加快推进包括资源税、环境税在内的税收制度改革，在确保国有资源充分有效利用的基础上，防止国家资财流入部分资源垄断者手中，让国有资源真正体现全民所有全民共享。同时，应加快个人所得税制改革，实行综合与分类相结合的个人所得税制度，提高包括个人所得税在内的直接税比重，在推进税收结构优化的基础上，充分发挥个人所得税调节收入差距的作用，更好地推进社会公平和正义。

再从财政支出看，政府的财政支出安排反映着政府的活动范围和方向，其结构是否合理，方式是否恰当，直接影响财政资金的使用效率和效益，影响国家治理水平的实现，对于推进公平正义和实现国家长治久安至关重要。近年来，我国财政支出结构逐步优化，民生支出自2011年起一直保持在2/3以上；部分地方更高，河北省2014年前8个月全省公共财政预算支出近八成用于民生。然而，由于我国各地经济发展不平衡，地区间政府财力差距大，人均财力差距更大，单纯依靠地方自身的力量，无法实现均衡化发展，必须依靠中央政府的转移支付发挥作用。另一层面，在现行分税制财政体制下，中央政府集中了约47%的财力，却只承担不足15%的事权，这也给中央政府运用转移支付手段调节收入分配推进全国范围内的公平正义奠定了基础。但从过往转移支付实施的情况看，达成的效果并不理想，甚至滋生出种种腐败问题。究其原因，关键是转移支付结构不合理——一般性转移支付比重过小而专项转移支付比重过大。而专项转移支付规定了相应的用途，地方政府不能统筹安排；加之专项拨付的流程过长，管理使用不规范，跑冒滴漏现象严重，极大地影响了转移支付资金的使用效益。因此，必须深化转移支付改革。要完善一般性转移支付增长机制，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进基本公共服务均等化。要大幅度增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付，促进区域协调发展。要建立激励相容机制，引导地方将一般性转移支付资金投入到民生等重点领域。同时，要从严控制专项转移支付项目，新设专项必须由国务院批准，对现有的专项转移支付项目进行清理整合。推进信息公开，逐步向社会公开分配结果。做好绩效评价，将绩效评价结果和预算安排有机结合起来，切实增强转移支付资金的使用效果，以更好地发挥转移支付对推进公平正义的重要作用。

三、构建现代财政制度，提升国家治理能力，确保国家长治久安

科学的财政体制是国家治理现代化的重要保障。事实上，我国每次财政体制改革也都是为了适应市场经济的发展，同时体现了财政体制的进一步自我完善与自我发展。改革开放以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，与之相对应的是“统收统支”财政体制，由于包得过多、管得太死，严重制约了经济发展的潜力发挥，因而有了后来的“财政包干”体制改革。改革开放初期，“财政包干”体制较大地释放了经济发展活力，推动了企业经营管理能力的进一步增强，促进了生产力水平的不断提升。而随着国民经济迅猛发展，财政收入的比重出现持续下降趋势，政府宏观调控能力受到挑战。在此背景下，我国实行了与社会主义市场经济发展相适应的以提高“两个比重”为目标的“分税制”财政体制改革，从而使政府财政收入持续大幅度增加，中央政府宏观调控能力得以极大地增强，有力地促进了市场经济的发展。进入21世纪后，随着我国市场化改革程度不断加深，“分税制”体制又逐渐暴露出一系列问题，已经不适应经济全球化背景下我国市场经济发展需要。比如个人所得税、资源环境税的不合理；直接税和间接税在结构上出现的非均衡发展；事权与财权划分不清，结构混乱等，进一步导致了居民收入不平等的扩大、资源过度浪费、生态环境恶化等一系列社会问题。对此，三中全会提出要通过建立现代财政制度，实行“以财控政”、“以财行政”，推动党和国家有效解决经济、社会、环境以及执政党自身建设中存在的问题，提升经济增长的质量和效益，实现资源优化配置，推进社会公平正义和国家长治久安的顺利实现。构建现代财政制度是一个系统工程，建议从以下三个方面着手：

一是改革完善预算管理制度，为政府规范理财奠定良好的制度基础。为此，要健全政府预算体系，进行全口径政府预算管理，实现公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算之间相互衔接和资金统筹。要改进预算管理的技术，提高预算管理的水平；改革重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩的支出管理模式，防止财政支出结构固化和刚性增长；改变资金切块的做法，实行“以事定钱”、“钱随事走”，将预算的重心从过去注重分钱转向更加注重谋事，切实增强支出安排的科学性。

二是健全事权与支出责任相适应的制度，进一步调动地方与中央两个积极性。因为在多级政府体系下，只有在明确政府间事权的基础上界定各级政府支出责任，才能划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”，这是确保整个财政体制有效运转的必然选择，也是建立合理的分税财政体制的前提。

三是切实规范政府的各项支出，把建立高效、廉洁政府落到实处。曾有专家撰文称中国拥有世界上最昂贵的政府。从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用增长了87倍；行政管理费占财政总支出的比重，在1978年只有4.71%，到2003年上升到19.03%，这一水平比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。③一边是不少党政机关在花钱上大手大脚、铺张浪费，部分人从中渔利，导致我国行政管理经费持续大幅增长；另一边则是医疗、教育、环保以及欠发达地区的发展都期盼有更多财政资金向它们倾斜和转移。其结果是：该花钱的地方一直喊着财政资金紧缺，政府拿不出钱；不该花钱的地方，却又在大手大脚，支出一直压不下来，引起了人民群众的强烈不满。可喜的是，新一届党和国家领导集体已经切实看到这些问题的严重性，并且采取了相应的措施。2012年12月，中央出台了关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”；湖南省委也随之出台了关于改进调查研究等的“九条规定”。2013年11月25日，新华社发布新闻，中共中央、国务院近日印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，并发出通知，要求各地区各部门认真贯彻执行。2014年6月，湖南省出台了系列公务支出经费管理办法，将每一项公务活动在具体项目上所准许开支的金额进行明确规定，如省直机关人员出差每天补助多少伙食费、住宿费及用车标准，举办各类会议的天数、会议用房标准等，均在制度中明确规定下来，一律不得突破，通过标准化管理把权力真正关进制度的笼子，约束力更强了。同时，该系列制度本着“开前门，堵后门”的思想，结合湖南实际，适当提高了差旅费中伙食补助、住宿、市内交通以及会议会务费开支限额标准，以保障各项公务活动的顺利开展。这虽然在显性方面增加了公务支出，但是，由于杜绝了各种暗箱操作，一些不合理、不必要的开支必然大大减少。加之，新制度特别强调发挥职能部门的监督作用，通过开展经常性监督检查和专项检查，对违反规定的责任单位和责任人，将从严按规定严肃处理。因此可以预见，随着新制度的广泛推行，公务支出将得到极大地规范，政府行政成本将明显降低，政府公务活动的效率也必然大大提高。由此，民众必然更加拥护党的领导，社会也必然更加和谐。

总之，由于资源得到了优化配置，社会公平与正义得到了有效保障，国家的长治久安就一定能够顺利实现！而这些，正是国家治理能力得以极大提升的重要表现。

参考文献：

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[5]高培勇.筑牢国家治理的财政基础和财政支柱[N].光明日报.2013-11-15

[6]贾康.深化财政体制改革,建立现代财政制度[N].深圳特区报.2013-12-03

[7]刘剑文,候卓.财税法在国家治理现代化中的担当[J].法学.2014（2）

[8]郑建新.财政形势财税改革与财政工作（讲话稿）.2014-08-13

注释：

①文秋林，女，管理学硕士，现任湖南省委党校工商管理教研部教授

②世界银行：《中国经济——治理通胀 深化改革》，中国财经出版社1997年版

③付瑞雪：《25年增长87倍:行政费用飚升亟待遏止》，新华网财经频道.

http://news.xinhuanet.com/comments/2006-03/07/content_4264679.htm