论财税评估法律制度的构建

——完善财税法制的一点思考

王霞^*     陈阵香^**

摘 要：财税评估法律制度是以有关专家组成的评估主体依法对国家与国民之间的财政税收活动进行评估的法律制度的总称，是财税法应有的一项重要制度。财税评估法律制度可包括预算评估法律制度和税收评估法律制度两部分，前者主要是对财政预（决）算的编制和审批的科学性的评估，以促进财权与事权的匹配；后者主要是对税负的公平性的评估，以更好地维护纳税人的权益。构建财税评估法律制度对完善财税法制具有重要意义。

关键词：财政预（决）算  税负  财税评估法律制度

始于二十世纪八十年代的改革开放，我们已把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，“沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设” 是我国宪法规定的国家的根本任务。我国的财税和财税法制围绕这一任务展开，对我国经济社会的发展起了很大的作用。但是，我国的财政预（决）算（以下简称财政预算）还不甚科学，中央和地方各级国家机构的财权与事权还需要更好地匹配；我国的税收也存在税负不公的问题，纳税人权益保护也有待改进。只有更好地进行财税法制的创新，进一步调整好国家与国民的财税关系，才能使财税更好地为完成国家的根本任务服务。正是在这一背景下，本文提出财税评估法律制度的构想，旨在为财税法制的完善提供一点建议。

一、构建财税评估法律制度的必要性与可行性

我们主张构建的财税评估法律制度，对财政预算的编制和审批，以及对税收开展评估，这主要是指引进第三方对财政预算的编制和审批，以及对税负开展评估，而第三方应是由该领域内的专家和学者构成，且大都掌握专业知识，信息面较广，又与受评估者不发生直接的利益关系，客观公正地做出评价的法律制度。构建财税评估法律制度，现在既有必要性又有可行性。

（一）构建财税评估法律制度的必要性

首先，这是完善财税法（体系）的需要。我国现行的有关财税的法律法规，都没有对财税评估作出直接的规定，但评估法律制度进入财税法，现在看来，这是很有必要的。第一，财税法对预算的编制和审批都需要对评估作出规定。这是因为编制主体对预算编制有较强的专业水平，各级政府、各部门、各单位都由编制预算的专门机构执行预算编制；同时，编制主体对预算编制有着直接的利益关系，因为它们通常都是预算收入的支出者。而我国预算则是由人民代表大会来审查和批准的，人民代表大会行使审查和批准权，可因相当多的人大代表缺乏财政预算专业的知识等主客观因素，而造成财政预算的科学性不足，以及造成事权与财权的配置不当等问题的发生。对预算的编制和审批进行评估，可供预算编制和审批主体作参考，以利于提高预算编制和审批的科学性，使国家与国民之间物质利益的分配更加合理。第二，财税法对税收也需要对评估作出规定。税收属于预算收入执行中最重要的部分，它对国民的利益关系极大。当前，我国税收法制尚不完备，税种结构不尽合理，税负不公的问题也较为突出。我国财税法若能对税负作出评估的规定，无疑有利于我们科学调整税种结构，有利于合理税负，更好地保护纳税人权益。我们应当按照党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”的要求，在完善财税立法时，将财税评估法律制度，纳入我国财税法体系。 

其次，这是财税法制创新，促进我国社会主义现代化建设的需要。将财税评估制度纳入我国财税法体系，这实际上属于财税法制创新。因为这是我们对：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”的探索。显然，这一财税法制创新，对我国经济社会的平衡、协调、可持续发展有重要意义。因其有利于保障财政预算的科学性，能在三个层面上起作用：一是有利于使国家与国民之间国民收入分配的合理化，使国家治理的费用保障与国民生活的改善和经济发展，这两种利益得到有机结合；二是有利于在国家机构内部，使事权与财权更加相匹配，保障国民收入再分配的公平和提高效率；三是有利于在国民中更好地均衡税负，实现分配公平，从而更好地调动他们创造财富的积极性。构建财税评估法律制度，进行财税法制创新，这无疑是促进我国社会主义现代化建设的需要。

（二）构建财税评估法律制度的可行性

构建财税评估法律制度，既有必要性，又有可行性。

首先，财税评估已有一定的实践基础。我国现行的预算法、税法等，虽然没有对财税评估做出直接的法律规定，但在预算法中，有财政预算审批主体对财政预算编制主体的监督的专门规定。１９９８年全国人大常委会成立预算工作委员会，并规定它有对全国人大财政经济委员会需要协助办理的其他有关财政预算的具体事项的职责。此外，经委员长会议专项同意，预算工作委员会可以要求政府有关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明；经委员长会议专项批准，可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。对于这一规定，可被理解为其中包括对预算编制的评估在内。由预算工作委员会对预算编制进行评估，是具有正当性的。一是在主体方面，由于全国人大常委会工作委员会，与法律委员会等全国人大专门委员会的设置并不相同，专门委员会的组成人员必须在代表中提名产生，而且要由代表大会通过。工作委员会的组成人员是由人大常委会任命的，不要求必须是代表，这就可能通过聘用财税专家来担任财税评估工作；二是在职权职责方面，专门委员会有提案权和审议交付议案的权利，工作委员会没有提案权，也没有审议权，它的工作职责是在常委会领导下，为常委会审议法规服务。在领导机关方面，专门委员会是人大的常设机构，开会期间受大会主席团领导，闭会期间受常委会领导。工作委员会只是常委会的工作机构，在常委会领导下开展工作。在大会期间，没有具体职责。此外，专门委员会是集体行使职权，实行少数服从多数的原则。工作委员会是一个工作机构，实行首长负责制。由此可见，既然预算工作委员会可以为常委会审议法规服务，当然也可以通过委员长会议专项批准，使其为审议预算编制服务。事实上，现在有的地方就有预算工作委员会来推动人大代表开展预算编制的评估活动。这种评估它虽仍未超出预算监督主体对预算编制的监督职能范围，它还局限于对预算编制的评估；不过，由于预算工作委员会不属于直接的权力机关，所以，预算工作委员会组织有关专家，为权力机关进行预算审批提供财政预算审批的评估服务，这也是具有正当性的。

其次，外国已为我们构建财税评估法律制度，提供了某种可资借鉴的经验。当今世界经济全球化、全球市场化、市场竞争化的大格局已经形成，世界各国都关注本国在国际上的竞争实力，尤其是发达国家更是如此。财税已经不仅仅是一国保障社会秩序、维持社会稳定的物质手段，也是一国为提高其效益的重要工具。早在二十世纪七十年代，西方英美等国家掀起了一场被称为“新公共管理运动”的热潮，原本的以追求法律完备、效益至上为核心价值取向，转变成了将绩效评估作为政府行为的首要目标。例如，英国等国家，从那时起，开展了公共组织绩效评估并得到推广应用。随后，美国在1993年颁布了《政府绩效和结果法》（GPRA）。英美等西方国家对政府绩效的评估，评估主体由单一行为转向多元化，评估形式由自发状态转向常规化、法制化，评估价值取向由注重效率转向注重效益，评估标准由政府标准转向公民满意度测量 ，评估手段由定性转向定量与定性相结合，绩效评估由注重结果转向注重过程与结果并举，绩效评估信息由内部循环转向电子政务透明化等，这对它们增强国际竞争力起了重要作用。由此可知，考虑到我国已经建立了社会主义市场经济体制，并且融入了经济全球化、全球市场化、市场竞争化的潮流的实际，针对这种可资借鉴的经验，以及我们已有一定的实践基础，我们对财政预算的编制与审批，对税负等开展评估，并构建相应的财税评估法律制度加以规范，达到取得提高国家机构绩效的作用和提高我国的国际竞争力的目的，这是可以成功的。

二、构建财税评估法律制度的总体设想

财税评估法律制度，它是以有关专家组成的评估主体依法对国家与国民之间的财政税收活动进行评估的法律制度的总称，其特征是专家评估制度，但它本质上是人民以社会监督的形式管理国家事务和管理经济的一种法律制度。那么，如何构建财税评估法律制度？现在总体设想如下：

（一）关于立法模式的选择

在财税法体系中构建财税评估法律制度，其立法模式可以有两种选择。一种选择是在现行的《中华人民共和国预算法》中增设财税评估法律制度。这是因为，我国目前尚未制定税收基本法，在各个税种的有关法律中也难以就税种结构的合理化和税负公平做出原则规定，从而也难以对税负评估法律制度做出规定。当前，有关税收的一些基本问题，主要体现在我国预算法的第六章的预算执行的规定中；而预算法正准备全面修订，故我们认为可以在修订预算法时，对财税评估法律制度统一做出规定。其规定主要可包括两个方面，一是在预算法的总则中对财税评估设专项条款做出原则规定；二是在预算法中设财税评估法律制度的专章。这种选择比较简单宜行，但很难对财税评估作出较为全面的规定。另一种选择是，为构建财税评估法律制度制定单行法，即制定《中华人民共和国财税评估法》。这种选择有利于全面规定财税评估，从而有利于财税评估法律制度更好地为社会主义现代化建设服务；但采取这种选择具体操作难度较大。

（二）关于财税评估法律制度在财税法体系中的定位

一般认为，财税法也可以称为财政法，因为税法只是财政收入法的组成部分；但由于税收的重要性和税法在财政法中的重要地位，财政法也常被称为财税法。财政法，在世界各国都已构成了自己一个独立的体系。有学者认为，按照传统的法律部门标准来分析，财政法：“它不仅可以分为财政宪法、财政行政法和财政经济法三类，一定程度上还可以包括财政刑法，甚至专门的财政诉讼法。”这种分类方法可用于我们确定财税评估法律制度的部门法属性。财税评估法律制度在财税法体系中的定位，则可从财政法体系本身的结构去探讨。而按照结构财政法又可以分为：“财政基本法、财政均衡法、财政预算法、财政支出法、财政收入法和财政监督法。”其中，财政收入法就包括税法和国债法等。那么，财税评估法律制度，在财税法体系中如何定位呢？我们认为，财税评估法律制度，可以归入财政监督法。目前我国的财政监督法主要是《审计法》，财政监督主要是由同属于政府的审计机关对财税进行内部监督。但不少发达国家早已开始在政府之外设立财政监督机构。可以设想，由第三方从外部对财税进行评估，也能发挥一定的财政监督作用。因此，将财税评估法律制度归入财政监督法也是比较恰当的。

（三）关于财税评估法律制度的定性

由第三方对财税进行评估，对这种评估作出全面的法律规定，构建财税评估法律制度。这种法律制度如何定性呢？也就是说，其部门法属性如何界定呢？它是应是属于财政宪法，还是财政行政法或财政经济法呢？显然，它不属于财政行政法，因为我们在此所讲的进行财税评估的主体并非行政主体，其评估行为也非行政行为。当然，这种法律制度也不能归入财政刑法、财政诉讼法等。应当认为，财税评估法律制度与财政经济法有一定联系，因为它有较为确定的经济内容，旨在保障预算的科学性和税负的公平性，从而具有促进经济社会更好发展的功能。但更准确地说，财税评估法律制度实际上是一种民主监督制度，因为对财政预算的编制与审批以及对税负进行评估，它属于《宪法》规定的：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的范围，它体现了宪法的人民民主的精神。当然，它并非普通的民主监督，而是人民依照法律规定，组织有关财税专家，所进行的财税专家监督。因此，它可以归入宪法与宪法相关法的这一部门法的范围。

三、构建财税评估法律制度的具体设计

财税评估法律制度可以采取制定单行法的方式来构建，这可以比较全面地构建起财税评估法律制度，即使只通过修改《中华人民共和国预算法》来构建财税评估法律制度，也可以从制定单行法的设计方案中全面得以参照。现在，我们就从制定《中华人民共和国财税评估法（草案）》这一单行法的角度，对构建财税评估法律制度的具体设计谈点看法。

（一）关于立法目的

 构建财税评估法律制度，首先应当明确其立法目的。《评估法》的第一条宜对构建财税评估法律制度的立法目的做出规定。其立法目的可规定为：“为了加强财政监督，提高财政预算的编制、审批和决算的科学性，保障财权与事权的匹配，以及促进税负公平，保障纳税人权益，根据宪法，制定本法。”这一立法目的，表明构建财税评估法律制度，以有关专家组成的评估主体对财税活动依法评估，具有加强财政监督的功能，有利于预算的科学化和税收的合理化，更好的发扬宪法的人民民主精神等三方面的意义。

（二）关于基本原则

 构建财税评估法律制度，应当设定基本原则，以利于财税评估法律制度的制定与实施。《评估法》可考虑规定三大原则。第一，中立评估原则。第二，科学评估原则。第三，评估法定原则。

首先，关于中立评估原则。中立评估，是指有相关专家组成的评估主体从官民利益相结合的意义上，依法居中对财税活动进行评估。为什么要贯彻中立评估原则呢？这是因为从一个国家来说，它是特定的人的集合（包括官与民的集合），官方通过一定的国家机构来体现，相对于国家机构的即相对于官方的人群就是民众，财税关系实质上是官与民的物质利益的分配关系，这当中官与民之间存在着利益博弈，这种利益博弈是否科学合理，双方的博弈行为是否正当，两者很难自行做出判断，如果有一种为双方所认可的具有社会性的专业机构，居中做出评估，这对矫正双方的自我判断，促进双方利益的结合达到官民一致是有必要的。

其次，关于科学评估原则。科学评估，是指有相关专家组成的评估主体能够以自己的专业知识，对财税活动进行公正客观的评估。为什么要贯彻科学评估原则呢？财政预算的编制与审批，税收负担的配置等，这都是具有高度专业性的经济活动，专业性的财税法律评估对与官民之间、国家与国民之间的物质利益的分配究竟是否合理科学有着重要的监督保障作用，从而对该国的经济社会的总体利益的增进是有益的。科学评估的核心是让相关专家的知识的活力迸发出来，在国家治理体系和治理能力现代化建设中更好地发挥知识的作用，得出符合预算的科学性和税收的合理性的客观评估意见。

最后，关于评估法定原则。评估法定，是指评估主体法定、评估主体的行为法定、评估主体行为的后果法定的总称。为什么要贯彻评估法定原则呢？这是因为对财税活动进行评估，它属于财税监督法范畴，而且体现着宪法的人民民主精神，评估主体必须依照宪法和法律的规定，以其专业知识参与财税监督，因此，其评估活动必须按照法定的原则进行。

（三）关于财税评估的各项具体法律制度

财税评估法律制度具体可包括评估主体法律制度、评估主体行为法律制度、评估主体行为后果的法律制度。

首先，关于财税评估主体法律制度的构建。这主要是指对财税评估主体的规定。按照评估主体多元化的思路，财税评估主体可实行双轨制，即财税评估组织既可以通过人大常委会预算工作委员会批准设立，也可以依法备案登记设立。对于参加财税评估组织的个人，也应当有任职条件和任职程序的规定。就任职条件而言，该个人应当是财税方面的有关专家，并具有良好的职业道德和信誉；就任职程序而言，该个人应当经财税专业知识考评合格，通过法定的选拔程序上岗。

其次，关于财税评估主体行为法律制度的构建。这主要是对财税评估主体的权利和义务的规定。例如，规定评估主体享有调查、评估有关财政预算活动的权利，对调查涉密内容负有保密义务；评估主体享有对被评估主体提出批评和建议的权利，有向社会公布评估分析意见的义务；评估主体有对税制结构和实际税负进行评估的权利和出具评估报告的义务；评估主体有推动人大代表开展财税评估活动的权利，有向人大代表提供财税专业知识的义务；评估主体有向国家与人民获得评估经费支持的权利，也有节省开支，提高工作效率和工作质量的义务等。

最后，关于财税评估主体行为的后果法律制度的构建。这是对评估主体奖励与惩罚的规定。财税评估主体的财税评估活动是为了促进财政预算的科学化、民主化，税负的公平化等，最终是为了促进经济社会的平衡、协调、可持续发展和人民福利的提高，因此，财税评估主体在评估工作中做出贡献的，应依法予以奖励，反之，则应追究相应的法律责任。

 注释：

①王  霞（1977.7～）湘潭大学法学院副教授，硕士生导师，法学博士。

②陈阵香（1989.8～）湘潭大学法学院2013级经济法专业研究生。

③许晓平、胡月星：《西方国家政府绩效评估趋势观察》，载《决策》，2007年第7期。

④刘剑文主编：《财政税收法》（第三版），法律出版社2003年3月第3版，第15页。

⑤刘剑文主编：《财政税收法》（第三版），法律出版社2003年3月第3版，第16页。