中国经济“新常态”下财税法治的变革
陈乃新*
摘要：我国经济已进入“新常态”。这需要深化经济体制改革和全面推进依法治国。财税法治是法治的重要组成部分，它应当适应市场经济的需要。市场经济有利又有弊，包括财税法治在内的市场经济法治要为“存市场经济之利、除市场经济之弊”服务。为此，财税法治就应保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这就要求财税不但要纳入法制，而且须体现人民的意志和利益，真正落实财税法定。一方面，财税法制仍保留维持政治社会稳定的功能；另一方面须增强促进经济社会发展的功能。因而财税立法作为领域立法，就既有民法、行政法和刑法等维护既有权益的传统法规范，更有经济法、社会法等保障发展权益的规范。制定和实施这种财政税收法律制度，将有力地推进财税法治的变革，并提升国家治理体系和治理能力的现代化水平，以及提升社会主义民主政治法治化水平，以利于振兴中华。
关键词：经济“新常态”；财税法定；财税法制；财税法治
我国经济已进入“新常态”。习近平指出中国经济呈现出新常态，有几个主要特点：一是从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这是我国从计划经济转变到市场经济，经过转变阶段而迟早要到来的一种状态。我国从1979年开始市场化改革，1992年把改革目标确定为建立社会主义市场经济体制，2001年我国加入世界贸易组织，2013年决定经济体制改革要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。①经历了这个过程，我国经济就开始进入了“新常态”。
这种“新常态”实际上就是市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的市场经济状态，它当然要求相应的法治来维持秩序，以及保障这种市场经济的更好运转，其中，包括财税法治也须有所变革与创新。这正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所指出的：“社会主义市场经济本质上是法治经济。”须“加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。”②这里，本文试结合这一决定的要求，就中国经济“新常态”下财税法治的变革谈点看法，以求对推进财税法治能有所帮助。
一，财税法治将执行“存市场经济之利、除市场经济之弊”的职能
市场经济是从自然经济中产生出来的，它是以社会化大生产为基础和以资本要素为核心的商品生产、交易、消费体系，它不同于作为以个体小生产为基础和以土地要素为核心的自给自足的生产、消费体系的自然经济。我国从开始经济体制改革时起，就不能不把握市场经济的这一特征。这种市场经济与其他任何事物一样，也是有利又有弊，我国经济的法治正是我们“存市场经济之利和除市场经济之弊”的市场经济法治。财税，一方面作为国家参与社会产品的分配，它要取决于社会有可分配的产品，即它属于经济范围；另一方面国家参与社会产品分配是为了满足经常性的公共需要，如保障国家机器运行、维护社会稳定，以及促进经济社会发展，即它又是政治。所以，财税法治既是民主政治法治问题，也是经济法治问题。由于经济是基础，在我国实行社会主义市场经济的情况下，财税法治必将成为市场经济法治的组成部分而对市场经济的正常运行发挥保障作用，从而更好执行其政治职能。
（一）市场经济法治是财税法治发生变革的背景
笔者研究认为，市场经济法治不但需要民法、行政法等传统的公法私法，而且还需要经济法、社会法等现代的公法私法。这里，传统的公法私法与现代的公法私法，其区别就在于前者以维护主体正当的既得或存量利益为目的，后者以维护主体正当的新创或增量利益为目的。首先，它们虽然都是法治的需要，但前者以人性恶为基本假设，以罚惩恶，以恶制恶，保护某种正当的既得的公私权益，这是自然经济的法治需要；实行市场经济光有这种法治则还不够。这是因为社会化大生产需要协作，协作又要求成果共享，这种法治就还要以人性善为基本假设，以奖扬善，以善促善。其次，它们作为法治虽然都有各自的标的物，前者的土地，具有不可移动性、有限性和增值性，传统的公法私法保护以土地为核心的公私权益已能实行法治，若因既得利益的差距过大发生冲突，则可按照这种标的物的特性通过战争重新配置与缓和，并重新实行传统的法治，社会秩序又能照旧维持下去；但市场经济以资本为核心，资本具有可全球流动性、可无限积累性和变值性，该种法治本质上具有超国家性和难以通过战争缓和资本发展利益的冲突，战争或暴力手段可以改变既有利益的配置，但不能解决财富创造问题，它唯一的出路是通过劳动实行合作共赢的法治。只有这种法治，才能使发展成果惠及更广大民众和驱动大众创业万众创新，才能在“新常态”下保障经济社会可持续发展和维护社会秩序。这就是我们研究我国经济“新常态”下财税法治变革的大背景。
（二）财税法治将作为市场经济法治的重要组成部分执行其职能
实行市场经济法治，需要加强包括财政税收在内的市场法律制度建设。这种市场领域的立法及其法治，就是为了存市场经济之利和除市场经济之弊。首先，市场经济自有其利，因为社会化大生产是许多人结合起来进行协作，它克服了个体小生产的个人智力体力的局限，具有更大的社会生产力，而资本的逐利竞争又推动生产进一步社会化，社会生产力进一步大发展；其次，市场经济也有其弊，即市场经济中人的劳动力成了商品，而对劳动力在生产出自己商品的价值之外还生产出的剩余价值(劳动力孳息)被当作了天然孳息，还象从前一样将其归为财产权人的投资者所有，并且相互展开非理性的市场争夺和不顾消费者利益地追逐剩余价值；随之，国家也卷入其中。这使以社会化生产为基础和以资本要素为核心的市场经济，必然发生过剩的经济危机、资源环境危机、人体变质的能力危机和两极分化的社会危机，甚至在这种危机的频发中崩溃。这不是加强政府对经济的行政干预所能凑效的，而在市场立法中既引入传统法，又引入现代法正是为了适应存市场经济之利和除市场经济之弊的需要产生的。
经济法、社会法等现代法的产生，是传统法治的重大变革，也对财税领域的立法产生了重大影响，即在财税领域的立法中出现了经济法、社会法等部门法的规范。财税法治将成为“存市场经济之利，除市场经济之弊”法治的重要组成部分而发挥其作用。
（三）财税法治成为市场经济法治组成部分的特征
首先，财税在以个体生产为基础和以土地要素为核心的自给自足的自然经济中，由于土地的不可移动性、有限性和增值性，使得国家既有可能又有必要，主要通过国家直接的强制力实行“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的财税政策，同时，也使人们在财税负担过重、统治腐败和灾害频发，不能继续照旧生活下去时，通过起义也可以通过起义改变财产归属，缓和财税冲突。而在以社会化生产为基础和以资本要素为核心的市场经济中，资本的可全球流动性、变值性和可无限积累性，国家参与社会产品分配，就不能不通过法制，不能不实行财税法治，要不资本就会流失，财税资源就会枯竭，政治统治也难以为继。
其次，在以社会化生产为基础和以资本要素为核心的市场经济中，财税不但需要法治化，而且财税法治须满足“存市场经济之利，除市场经济之弊”的要求。这就是说，国家不但要以财税法制，依法取得和利用财税收益；而且还要以财税法制，依法保障经济和财税收益的可持续增长。这就要求财政税收法律制度既需要保留传统的民法、行政法和刑法等规范，而且还需要引入现代的经济法、社会法，以及奖励法等规范。财税法制作为国家参与社会产品分配这一经济领域的法律制度，在市场经济中增加了现代法的内容，从而使财税法治带上了推进国家治理体系和治理能力现代化的要素。
二，财税法治将保障“市场决定资源配置”中更好发挥政府作用的需要
习近平指出：进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。③这一点告诉我们，过去资源配置由政府起决定性作用已将退出历史舞台，因而财税就不再以保障政府决定资源配置的费用为核心内容了。财税法治就会对政府提出新的要求，财税法律对政府权利义务的配置将须贯彻政府服从市场决定资源配置发挥服务作用原则。
（一） 财税法治要以保障市场决定资源配置为己任
实行以社会化生产为基础和以资本要素为核心的市场经济，是对以个体生产为基础和以土地要素为核心的自然经济的一种生产方式的大变革。因此，相应的法制和法治也会随之变化。财税也可能由权力直接控制向法律控制演进。同时，这种演进也一定会要使财税法治能保障市场对资源配置起决定性作用。这是因为资本的可全球流动性和变值性，必然导致经济全球化、全球市场化、市场竞争化和竞争法治化。市场经济只承认市场竞争的权威，各国只能在市场竞争中，解决经济社会发展问题，也才能解决政治社会稳定问题。
（二） 财税法治要在市场经济中保障政府更好发挥作用
政府是社会的正式代表。它有向国民提供公共物品和公共服务，以及向国民征收（通过财税途径）费用的权利和义务。这在自然经济和市场经济中都一样，但又有区别。在自然经济中，政府不直接介入经济；在市场经济中，如前面所说，资本的可全球流动性、变值性和可无限积累性，它终于把每个国家都推送到市场竞争的轨道，这使政府间有了竞争对手，政府与其国民才有合作共赢的原动力。如果说战争是生命的拼搏，那么竞争就是盈利的争夺。政府要是不能运用自己的能力提高本国的效益，只会向国民索取管理费用，就一定会在市场经济中落败。财税法治的一个重要取向就是要在这种市场决定资源配置中对政府提供有效服务的权利义务做出安排。政府不再只是运用财税取之于民和用之于民，而是要以财税与别国展开效益的竞争，在竞争中求生存与发展。很长时期来，我们强调税收的强制性、无偿性和固定性，现在应当强调变动性、效益性和竞争性。总之，在市场经济中，仅仅只要求国民投入竞争，而政府不投入竞争，我们就不能转变经济发展方式、就不能转变政府职能、就不能抑制消极腐败现象。所以，财税法治已开始摆脱单纯政治统治而取向服务经济社会发展，财税法治就是要保障政府承担起对生产的领导，而并非只保障其执行维持社会稳定职能的需要。
三，财税法治变革的主要内容
从财税法治执行市场经济法治职能的分析中，以及认识到财税法治将在市场决定资源配置中更好发挥政府作用的需要，财税法治变革的主要内容将包括以下几点：
（一） 以全面确立财税法定原则为基础展开财税法治变革
从我党做出全面深化改革的决定，尤其是决定了深化经济体制改革要使市场对资源配起决定性作用和更好发挥政府作用，这无疑是一场深刻的变革，从此，对资源配置政府将不再起决定性作用。于是，财税也不再可由政府决定。这次，党的十八大三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出要“落实税收法定原则”；党的十八大四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又提出要在“加强市场法律制度建设”中，制定和完善财政税收方面的法律法规。同时，我国《立法法》也规定：财政的基本制度，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，都只能制定法律。④这就明确了我国要贯彻执行财税法定原则。
财税法定原则，它既要通过一定形式来实行，又要体现一定的内容；它的贯彻执行既有一定的目标，又有一定的方法步骤；它既有一定的适用范围，又有一定的衡量指标等等。在我国，财税法定意味着国家参与社会产品的分配，由人民来决定，由人民来监督，为人民服务和有利于人民的社会主义现代化建设事业的更好更快发展。
（二） 继续发挥财税法制保障国家维护政治社会稳定的功能
财税法制，此前在我国也是存在的。不过，在观念上国家参与社会产品的分配关系的法律调整，主要体现财税对国家维护政治社会稳定的费用保障。这就是说，财税法律制度中主要是民事、行政和刑事等传统法律规范。例如，对国家与国民之间社会产品分配关系的法律调整，首先，从根本上说，它就是国家提供立法、行政和司法等缓和利益冲突的公共产品和公共服务，以及提供军队保卫人民和平劳动和平生活的环境；国民为之提供相应的财税费用。因此，财税法制，这实际上是一种特殊的民事流转关系的法律调整，只不过这里国家和国民双方当事人是固定和抽象的。其次，这里国家通过税收向国民取得费用，是通过征税机关依法实施的；而财税收入的分配使用，也要通过财政机关依法实施，这里的法制则是一种行政法制。此外，在财税活动中也可能发生犯罪行为，财税法制也包括某些刑法规范。财税法制保障国家维护政治社会稳定，保障国家机器的运作，这是历来就有的一种功能，只不过其中的阶级内容，以及直接依靠国家强制力的程度，有所不同而已。那么，我们可知，我国在改革开放和实行市场经济之前，财税也有一定的法制，当然，财税法制也从保障国家的财税收入，从而依法保障国家公权益和公民私权益，维护政治社会稳定，起了重大作用；今后，我们也仍要继续发挥财税法制保障国家维护政治社会稳定的功能。但总的说来，财税法治的水平却还不高，直到这次提出全面深化改革，尤其是实行要使市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用的经济体制改革，才有了全面推进依法治国的必要。其中，也要包括推进财税法治。
（三） 财税法制着重转向促进经济社会发展
推进财税法治，实质是着重按照促进经济社会发展的要求开展财税法制建设。当然，首先这是因为我国宪法已把沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设作为根本任务，国家及其财税的政治权力和财力，也须集中用于社会主义现代化建设。其次，不仅如此，我们沿着中国特色社会主义道路，就包括实行社会主义市场经济在内，因而财税法治也应纳入市场经济法治，即没有市场经济的正常运行，不是“存市场经济之利，除市场经济之弊”，不能保障经济社会持续健康发展，财税也将成为无源之水无本之木而枯竭。最后，为了市场经济的正常运行，我们只能按照市场经济规律，使市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用，不能再让政府对资源配置起决定性作用，包括财税资源也是如此；那么，财税法制就应提高法治化水平，财税方面的法律制度就需要加强民主政治的内容，政府则需要加快职能转变，即政府不再只是财税收入的取用主体，更应当是与民众合作发展经济创造更多增量利益，从而才能加以分享的主体。所以，财税法制将向调整政府与民众合作创造与分享社会产品关系的方向演进，当然这不是从政府利用垄断供给公共产品获益，也不是让政府混同于市场经营主体，而是使政府作为全社会的正式代表，组织经营整个国民经济，提高整个国民经济效益，由此来配置政府的权利义务。只有这样，我们才能推进财税法治，才能真正体现人民的意志和利益。
注释：
*陈乃新，男，法学博士，湘潭大学法学院教授，博士生导师。
①参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
②参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
③习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明。
④参见《中华人民共和国立法法》第八条，（6）、（9）两款。