完善促进文化产业发展的财政保障机制
盛 琳①
摘 要：大力发展文化产业是加强文化建设的一个重要途径。市场经济条件下，市场失灵要求政府财政对文化产业发展的支持。我国政府在支持文化产业发展的财政保障机制方面存在诸多矛盾与问题，要完善促进文化产业发展的财政保障机制应从以下几个方面着手：一是要明确政府财政在促进文化产业发展中的职能定位；二是要加强财政文化产业投入机制建设；三是要优化财政支持文化产业发展的支出结构；四是要创新财政支持文化产业发展的方式；五是要增强财政支持文化产业发展政策的稳定性。
关键词：完善；文化产业；财政保障；财政政策
文化建设是中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分之一，而文化产业作为一个朝阳产业，能耗少，环境污染小，在国家文化建设和经济发展中的作用日益明显和突出。大力发展文化产业是加强文化建设的一个重要途径。文化产业提供的不是一般物质产品，是精神产品，满足的是人们精神和文化上的需求。文化产业具有正外部效应，好的内容能够传递正能量，能够提升人们的文化素质和品位，能够社会弘扬正气。但长期以来。文化产业是我国经济社会发展的短板，文化产业不发达，文化产品有效供给不足，无法满足广大人民群众日益增长的多样化文化需求，因此必须大力发展文化产业。要发展文化产业，显然离不开政府财政的支持,特别是在我国文化产业发展初期，如何促进文化产业从无到有、从小到大、从大到强，都需要有效的政府财政扶持。通过研究文化产业财政保障机制有利于我国政府采取针对性的政策手段促进文化产业发展，引导各种社会力量进入文化产业，不断生产出多样化的文化产品，满足不同层次消费者的文化需求，促进文化大发展大繁荣。
一、财政支持文化产业发展的理论基础
现代市场经济是政府与市场两手并举的经济，既不能由市场支配一切，也不能由政府包揽一切，市场经济中政府职能履行方式应该由市场来决定。市场经济条件下，文化产业的形成、集聚与发展主要靠市场力量，但政府财政的扶持作用同样不可忽视。一般认为，财政支持文化产业发展的理论基础是公共产品理论与外部效应理论，与此相应财政保障的重点应该为具有一定公共产品属性，外部效应较强，市场机制不够完善，对政策相对敏感的文化产业。
（一）公共产品理论
公共产品是与私人产品相对应的一个概念，具有效用的不可分割性、非排他性和非竞争性三个显著特征。不仅包含有形的物质产品，而且也包含无形产品和服务。美国经济学家萨缪尔(Paul.samuelson，1954)，他在《公共支出的纯理论》中从消费者的角度首次明确区分了私人产品与公共产品两个概念，认为“公共产品是指每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。”②经济学理论认为，凡是同时具有非排他性和非竞争性特点的是公共产品；凡是同时具有排他性和竞争性特点的是私人产品；介于两者之间的则是准公共产品。以此为依据可将文化产品分为三类：第一类是纯公共文化产品，这类产品同时具有非排他性和非竞争性。不论提供者是否愿意，只要在该产品的效应覆盖范围，任何人都能对其进行消费或享用，具有消费上的排他性；同时该产品的效应覆盖范围内新增消费者产生的边际成本为零，具有取得方式的非竞争性。比如公共广播和公共电视服务，非排他性体现在只要某人购买了收音机和电视机就能收听收看，而任何人都无法对其进行限制或排除，非竞争性体现在每增加一人收听收看广播电视服务，给电台和电视台带来的边际成本为零,也不存在消费上的拥堵现象。第二类是准公共文化产品，如免费博物馆，随着参观人数的增多会增加博物馆运营的边际成本和拥挤成本，具有非排他性，但不具有非竞争性。第三类是私人文化产品，既具竞争性又具排他性。这类产品通过市场引导和供给是有效率的，其生产和提供一般要遵循市场规律，按照供求关系确定价格。文化产品的公共产品属性主要是针对纯公共文化产品和准公共文化产品，文化产品的公共产品属性决定了其生产成本不能完全通过市场交易来弥补，而且许多文化基础设施具有初始投资额特别大，随后所需经营成本却较小，投资回收周期长市场风险较大，规模效益大等特征，这部分公共文化产品若完全交由市场来提供会产生市场失灵，所以必须由政府介入，通过政府财政数量与结构上合理配置，履行经济建设和文化建设职能，弥补市场机制在调节文化产业发展是的问题，保障文化产业发展。
（二）外部效应理论
外部效应是指一个经济主体的行为影响了另外一个经济主体，却没有为之付出应有的成本或没有获得应有的报酬。外部效应有正外部效应与负外部效应之分。正外部效应是指给他人带来了利益却没有获得相应的回报，表现为私人边际收益小于社会边际收益。而私人经济主体仅仅会根据私人边际收益与私人边际成本（等于社会边际成本）相等条件下提供相应数量的公共文化产品，这一数量小于市场最有效率时的产量，造成了社会福利的净损失。负外部效应是指给他人造成了损失却没有承担相应的成本，表现为私人边际成本小于社会边际成本，产生了成本外溢，导致产品提供的数量大于市场最有效率时的产量，同样带来了社会福利的净损失。一些文化产品由于受众范围广，给社会带来的价值和收益远远高于其自身的价值，具有正外部效应，如果单纯采取市场交换原则，其收益难以弥补其正常的成本，必须由政府财政提供相应数额的补贴，其数额等于私人边际收益与社会边际收益的差额，以使这类有益公共文化产品的供给提高到市场效率水平；而对一些在某种程度上具有负外部效应或过度消费会对社会造成不良影响的文化产品对其征收较高的税收以矫正其外部性，使其外部性内部化最终使得其供给水平下降到市场效率状态。
二、支持文化产业发展的财政保障机制方面的问题
目前我国实践中没有明确区分促进文化产业发展的财税政策与促进文化体制改革的财税政策，促进文化产业发展的财政保障政策主要体现在支持文化事业发展的经济政策、支持文化企业发展的财政政策等相关文件之中，包括政府利用财政资金对文化企业进行补贴与对文化企业实行税收优惠政策两个方面内容。综观这些财政政策在的支持保障、促进文化产业发展方面发挥了一定的积极作用，但还是存在不少问题。主要表现在：
（一）政府财政支持文化产业职能界定不明确
改革开放以来，随着市场化取向改革的推进，我国对政府支持文化建设职能不断调整，政府介入私人文化产品领域的程度逐渐降低，但原计划体制下财政大包大揽，过多介入直接经营文化领域的情况仍相当普遍，财政支出中越位、缺位、错位现象并存。
目前，一些地方政府在支持文化产业发展角色定位方面，缺位、越位、错位问题非常突出，这往往导致财政资金的使用上出现乱象。文化产业内一些市场失灵领域的财政投入严重不足，而一些完全可以由市场自发调节的领域则表现为公共财政资金的过度介入。比如说一些地方不顾当地自然环境、人才、技术和经济发展现状，跟风上马动漫产业园等建设，结果是破坏了原有的产业布局，无法实现产业集聚和规模效益，而且大量重复建设浪费了有限的公共资源。根据经济学理论政府对公益性、准公益性文化产业例如博物馆、文化馆、图书馆等应承担财政责任大，财政支出比例应该相对较高，而对于经营性文化产业更多依靠市场机制调节，政府财政责任小，财政支出比例相对较小。但是我国的实际情况恰恰与之相反，国家财政更多关注经营性文化企业，忽略了公益性、准公益性的文化产业，导致我国整体的文化产业发展不稳定、不健康、不持续。
（二）财政支持文化产业支出总量不足
从财政文化事业支出绝对量上来看，呈现出稳步增长的态势，但是与其他发达国家相比我国财政文化事业支出总量仍是偏低的，经费投入不足。反映在现实中是文化事业支出的年均增长率比同时期国家财政收入的年均增长率要低得多，也明显比其他公共事业费年均增长速度要低。同时，文化事业财政支出（财政拨款）占国家财政总支出的比重近年来基本呈逐年下降态势，一直处于 0.4% 以下，不但远远比日本、韩国、美国等文化产业发达的国家小，甚至不如同等经济发展水平的发展中国家。③一些地方政府为追求GDP增长，只看到文化产业投资额高、投资回收期长、市场风险大，没有看到文化产业吸纳就业，拉动内需的长期潜力，对文化产业的财政支持动力不足。所以，不管是从文化产业财政支出增加额还是文化事业费财政投入总量与发达国家、地区巨大的差距严重影响了文化产业的发展，制约了文化前进步伐。
（三）财政支持文化产业的支出结构不合理
一是财政支持文化产业的领域不合理。我国针对文化产业的财税政策支持领域主要集中在传统文化产业，如新闻出版业，对新兴业态文化产业支持很少，对农村文化的支持也仅限于文化事业，针对农村民间文化产业的财税政策几乎是空白。二是财政支持文化产业的环节不合理。财政支持文化产业的支出主要集中在生产环节,忽视了对创作环节和消费环节的支持。三是财政支持文化企业结构不合理。财政支出重点关注大型的国有企事业文化单位，一些急需财政资金支持的中小企业因为市场准入门槛高，限制了投资文化产业的空间，很难得到机会申请国家信贷和专项基金扶持，这样不仅阻碍了其文化产品技术创新的步伐，而且使中小文化企业很难与国有大中型文化企业竞争中求得生存与发展。
（四）财政支持文化产业发展方式少，力度不够
与发达国家比较，我国财政的支持文化产业发展的方式少，手段较为落后，我国支持文化产业发展的财税政策，主要集中在各种专项资金和税收优惠两方面，专项资金主要釆取财政补贴（助）形式，缺乏多样化与多元化的支持手段。一是国家立法方面缺乏对文化产业发展的财政政策的法律认定，没有出现法定支持文化产业的政策内容。二是缺失财政信用手段。按照等价有偿原则，通过发行国债、公债、专项债券或者国外政府债券筹融资金，专门提供支持文化产业发展的财政信用手段严重缺失。三是对文化产业发展的政府奖励、政府采购、贷款担保、财政投资基金、投融资制度少，以至于不能充分发挥财政资金“四两拨千斤”的功能，实现对社会资金进入文化产业的引导作用。
（五）财政支持文化产业发展的政策持续性和稳定性差
政府财政在制定实施文化产业政策时，没有考虑文化产业的双重属性特点，对财政政策目标的多重性没有清醒的认识，使财政目标设定不够明确，在对文化产业发展进行财政支持时，税收优惠政策缺乏长效激励机制，关于文化企业税收减免的政策只适合于文化企业成立初期，改革过渡期，对投资额度高，投资回收周期长的文化企业来说短期政策不能给其一个稳定的预期，难以形成持续的驱动力，无法吸引众多资金进入文化产业。
三、完善促进文化产业发展的财政保障机制
随着改革开放的深入，中国的经济实力提高，人民的需求逐渐也从物质转变到精神，不断增长的文化需求，对公共文化服务提出了更高的要求。促进文化产业发展的财政保障机制也显得越来越重要。
（一）明确政府财政在促进文化产业发展中的职能定位
科学界定政府财政在促进文化产业发展中职能，就是要理顺政府与市场的关系，转变政府财政职能，回归公共财政。对于我国而言,长期以来文化产业与文化事业边界模糊、文化产业与公共文化产品服务的边界不清。制定实施财税政策时，必须要区分清楚文化事业与文化产业、文化产业与公共文化产品的界限的边界。一般来说，文化事业单位提供公共文化产品和服务，满足人们的基本文化需求，属于公共产品领域，政府应发挥主导作用。文化产业则主要是满足人们多样化、多层次的文化需求，应以市场力量来主导，充分发挥市场在文化资源配置中的决定性作用。对于文化产业中属于公共文化产品与服务的兼有外部性和公益性特征的部分，国家财政应该重点关注对其进行补贴，履行经济和文化职能，加强城乡文化一体化发展，优秀传统文化保护与传承，文化产品创作生产，文化对外交流等重点文化领域经费保障。对于经营性文化产业的财政支持重点应该是那些初始投资大，投资回收时间长，市场风险大等特点的文化创新企业。但政府主导公共文化事业并不是意味着政府财政的大包大揽，根据公共产品理论，政府提供公共产品并不等于政府生产公共产品，因此在提供公共文化产品和服务时，可以引入市场力量，采取市场生产、政府提供的形式，既能实现政府财政目标,又可以提高财政资金使用效率。
（二）加强财政文化产业投入机制建设
公共文化产品、服务体系不但要满足人民群众日益增长的精神文化的数量要求，而且要满足人民群众对公共文化种类质量要求，必要的财政支出是构建合理有效的公共文化服务体系的基础。虽然近年来，政府加大了对公共文化产品服务的投资，但是与经济的增长相比较，对公共文化产品、服务的投资还是太少。政府财政应继续加大对公共文化服务体系的财政支持力度，国家财政实力的增强也为此奠定了坚实的物质基础。根据文化产业发展的需要财政投入的重点应该是那些外部性较大、在文化产业发展中起基础作用、创新潜力大的领域，应该是中西部地区文化基础设施以及农村文化资源的开发与保护，建立完善保障公共文化服务供给的长效机制等。
（三）优化财政支持文化产业发展的支出结构
由于财政资金的有限性，在加强财政投入机制建设同时要优化支出结构，注重发挥财政资金的杠杆作用。一是拓宽财政支持文化产业发展的领域，正确处理营利性文化产业与公益性文化产业的财政支出比例关系，提高公益性和准公益性文化产业的财政支持力度，适当放宽对经营性文化产业的管理控制。二是财政政策就注重文化产业内企业的平等待遇。在我国国有经济、私营经济、混合所有制经济都是国民经济的重要组成部分。不管是国有、民营还混合所有制文化企业，还是大、中、小微型文化企业，在文化的传承与传播、对文化产业的振兴和对国民经济的贡献等方面都具有相同的效应，提供的文化产品或服务在满足人民文化需求方面都具有等同的效果，因此在确定财政支持标准时应主要针对“文化产品和服务”，不能只考虑提供这些“文化产品和服务”的单位身份，即只要能提供相应的文化产品和服务,无论是国有、民营还是混合所有制文化企业，都应该一视同仁，享受同等的财税扶持政策待遇，从而给行业内企业提供一个公平的竞争环境。
（四）创新财政支持文化产业发展的方式
西方发达国家文化产业发展起步早，发展时间长，已经步入了成熟阶段，其文化产业的财政保障机制更完善，支持文化产业发展的财政手段更丰富、多样化。西方国家主要通过采取政府补助、综合援助、财政信用资金、财政投资与政府财政采购等多种方式支持保障其不同形态的文化产业发展，对于具有地方和民间特色的各种文化遗产与传统文化工艺实施综合财政援助。而我们国家重要的就是要学习西方国家长处，研究和制定既符合市场经济的发展规律，又能支持保障文化产业发展的财政政策。在财政支持方式上除了传统的财政拨款、税收优惠等方式，还可以通过政府采购、项目补贴、定向资助、贷款、贴息、保费补贴以及设立产业投资基金等方式鼓励引导社会资本投资文化产业，支持文化产业的发展。
（五）增强财政支持文化产业发展政策的稳定性
文化产业属于朝阳产业，又是战略新兴产业，能耗低，对环境污染小，其发展对于我国经济结构调整和经济发展方式转变具有积极的推动作用，因此，在今后相当长一段时期内需要运用财税政策促进其发展壮大，为此就需要顺应财税改革的趋势，建立财政保障长效机制，为文化产业发展提供一个较为稳定的政策预期，更好地引导各路资金进入文化领域，促进其持续稳定地发展。
注释：
①盛琳，女，中共湖南省委党校湖南行政学院经济学教研部副教授，主要研究方向为公共财政学。
②[美]萨缪尔森：《经济学》上册，12版，华夏出版社1996年版，第571页。
③赵静：《我国文化产业财政政策创新研究》载《长安大学学报》2013年第3期。