文化产业PPP模式推进中的问题及对策

                         王 晔①

摘要： 国务院的《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，首次将文化领域纳入PPP（政府和社会资本合作）模式的推广范围，PPP与文化产业的结合迎来蓬勃发展的时期，PPP模式对于促进我国文化产业发展产生深远的影响。文化产业PPP模式的推进有助于破解我国当前文化产业融资困难，有助于提高文化项目管理经营效率，有助于丰富文化产业人才资源。文化产业具有意识形态属性特征，投资大，见效慢，相对于其他产业领域，项目推进中存在的问题更复杂，主要体现为文化产业PPP模式的推进中政府与市场的职能界限不清，PPP模式的政策稳定性不足，文化产业PPP模式推进率、落地率不高。为了解决这些制约文化产业PPP模式推广实施中的问题，有效发挥PPP模式对文化产业发展的促进作用，提出了更新观念，正确认识PPP模式的本质和作用；完善PPP模式的法律保障；规范PPP项目实施，提高项目决策的科学性；提升政府信用，吸引社会各方主体参与的对策和建议。

关键词：文化产业、PPP模式、对策

 2015年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），首次将文化领域纳入PPP（政府和社会资本合作）模式的推广范围，并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。在财政部第二批政府与社会资本合作示范项目中，文化类项目共16个，占本批项目的7.77%。总投资超过300亿元。财政部等20部委2016年10月11日联合公布了第三批PPP示范项目，该批次共确定北京市首都地区环线高速公路（通州—大兴段）等516个项目作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额11,708亿元；此次共有37个大文化类项目入选，占比7.17%，项目总投资近433亿元。其中，湖南省入选了6个项目，居各省市首位。在国家支持PPP战略实施的背景下，我国PPP模式进入发展快车道，PPP与文化产业的结合迎来蓬勃发展的时期，PPP模式对于促进我国文化产业发展产生深远的影响；也有助于提升政府文化治理能力，拓宽文化领域的投融资渠道。但由于受文化产业和PPP模式自身的特点及我国现实情况的影响，PPP模式在文化产业的推进中也存在一些问题，有效解决这些问题或障碍对于推广PPP模式，促进我国文化产业发展意义重大。

一、文化产业推进PPP模式的意义

1、有助于破解文化产业融资困境

长期以来，我国文化产业，尤其是公共文化产品、服务的主要投资方是政府，比较单一。我国传统投融资模式存在“一高，融资平台债务高；一低，公共供给效率低；一难，私人资本进入难”的问题。具体到文化领域，投融资问题同样突出。根据2004年到2012年我国文化产业固定资产投资数据，我国文化产业的发展受体制限制，融资渠道较为狭窄，让很多分散的中小企业和个人工作室发展受限，导致文化产业发展集约化程度低。除此之外，正处于发展初期的文化产业，又是高风险行业，融资并不容易，很多银行、风投都保持谨慎态度。社会资本进入文化领域面临着“不敢投”“不愿投”“没有能力投”等问题。财政部推广PPP模式，意在拓宽城镇化建设的融资渠道，完善财政投入及管理方式，解决融资难题；这是针对当前我国投融资存在的困境而提出的。在此背景下引入PPP模式，有助于破解文化领域融资困境。

PPP模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。通过推广PPP模式，将政府公共利益和企业经济利益绑定，让社会资本“敢于投”；通过投资周期的延长将项目经营的短期风险“熨平”，变短期逐利为长期获利，让社会资本“愿意投”；把政府的高信用优势与社会资本或民营资本管理运行的高效率结合，降低社会企业的融资成本，提高文化项目的融资效率，让民营资本“有能力投”。PPP模式可以直接缓解当下的文化产业融资难题。对于具有公益性质和经营性质的文化公共设施，资本市场已成为文化企业的重要融资渠道。

2、有助于提高文化项目运营管理效率

我国的一些行政类文化设施建设项目，虽然注重公益性，但使用效率不高，有一些甚至已经闲置，这并非好的模式，还需要真正走向市场，释放市场活力。例如，各地大剧院、图书馆、历史博物馆、纪念馆等都出现了不同程度的大量闲置状态。政府单一的行政规划的文化服务设施建设，对后期运营效益考虑不足，容易在后期形成负债。据统计，我国每年电视剧行业有超过50%的资金投入得不到回报。因此，文化产业的发展必须解决运营效益低问题。而引入社会资本，加强市场机制，避免政府部门文化资金来源单一、使用方式落后、效率不高的问题，可以提高文化产品和服务的有效供给，同时注重社会效益和经济效益共赢。市场的竞争压力可以使政府从私人部门那里获得效率，改善政府部门官僚作风。这是因为PPP的实施要求政府实现服务供给文化的转变，政府需要打破传统的一些制度安排，更注重工作效率和支出效率，强调为“顾客”服务。

鼓励社会力量、社会资本投入文化领域，加强了公共文化事业与文化产业的融合。PPP模式是企业与政府共同用力，相互信任支持，通过政府支持帮助文化产业利用社会资源，将政府的高信用优势与社会资本、民营资本管理运行的高效率结合，实现资源的市场配置，降低民营企业的融资成本，提高文化项目的效率。政府按绩效进行补贴的方式可提高运营效率。如委托运营的保利剧院，已在全国形成规模效应，部分剧场根据国家级、省市级演出场次给予相应资金补贴。②

3、有助于丰富文化产业人才资源

随着我国对外开放的不断发展，文化产业也积极开拓国际市场，提升国家软实力。在整个文化产业发展过程中，专业人才匮乏也是突出的问题。有时候，投资方缺少专业的文化顾问，而文化项目缺少专业的金融顾问、法律顾问。导致资本与文化对接的时候出现很多问题，制约文化产业发展。PPP模式则可以通过市场调节，引进复合型、新兴的行业专业人才。这些人既有宽广的文化视野，也有精深的产业管理知识，促进文化产业与市场充分融合。

二、文化产业PPP模式推进中存在的问题

当前，PPP项目在推进中还面临一些瓶颈和风险。PPP模式出现了“剃头挑子一头热”现象。各级政府对PPP热情高涨，但社会资本则显得相对冷静，据统计截至目前各级政府推出的项目中，与社会资本达成初步意愿的仅占十分之一左右。文化产业具有意识形态属性特征，投资大，见效慢，相对于其他产业领域，项目推进中存在的问题更加复杂。

1、政府与市场的职能界限不清

目前，社会对PPP模式的认知存在误区，不论是社会资本、专家学者，还是一部分政府部门等，都把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是在近期宏观数据显示经济持续回落势头未有效扭转时，PPP模式更被误导为了一种投资刺激工具和政策安排。鉴于当前正在经历前期刺激消化和阵痛期，加之上一轮刺激计划中许多投资项目缺乏严格的可行性研究而仓促上马，这加重了社会资本对PPP项目的可行性与有效性的疑虑。把PPP模式理解为一种新的融资安排是典型的认知扭曲，尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应，但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府财政资源，以及促进政府职能的转型。不能正确认识到PPP模式在本质上是推动一场新的公共产品和服务变革，就不能清晰政府与市场的职能界限，文化产业的PPP模式就很难顺利推进。

2、PPP模式的政策稳定性不足

PPP模式一般用于重大资本投资项目，回报周期长，而且当前PPP项目的投资周期大多跨越一任官员任期，对投资主体来说具有一定风险，这成为社会资本进入文化产业的一大阻碍。一些地方政府的政策不稳定往往给社会资本进入相关领域的积极性带来负面影响；社会资本会也担心与政府契约的稳定性问题。

我国当前文化产业PPP模式政策依据主要有（1）2015年5月，国务院办公厅转发的《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，文化领域首次被纳入其中。（2）2015年底，财政部发布的《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，规定自2016年起按照投资规模对纳入政府与社会资本合作示范项目给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。以奖代补资金将从中央财政普惠金融专项资金中列支。（3）2016年6月，财政部联合文化部等二十部委印发的《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。文化部门首次作为工作的推动部门，出现在国家PPP战略实施的文件中。（4）2016年6月27日，为推动文化领域积极申报PPP示范项目，文化部办公厅发布了《关于做好第三批政府与社会资本合作示范项目申报筛选工作的补充通知》，提出投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。此外，对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。这些政策的出台对于在文化产业推进PPP模式起到较大的促进作用。但这些国家部委层面的文件，是对PPP模式的原则性、指导性安排，法律效力不高。PPP模式运行中涉及政府、社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众等多方利益的系统工程，如果没有强有力的法律法规，各方利益将很难得到有力保障，也难以消除社会对政策 “朝令夕改”的担忧。

3、文化产业PPP模式推进率、落地率不高

随着财政部第三批政府和社会资本合作 （PPP）示范项目的发布，示范项目的 “入库”总数已达745个。但是，从前两批项目效果看，不甚理想，截至2016年9月末，前两批示范项目落地率已达58．18%，落地率不足六成。就全国范围而言，截至2016年6月30日，全国拟采用PPP储备项目有9285个，月均增加457个，总投资超过10.6万亿元，进入执行阶段的PPP项目619个，总投资额是1万亿元，占到入库项目总数的6.7%，占总投资额9.4%，但全国PPP项目能够落地的却不到10%。③而文化领域PPP模式推进率、落地率更是低于行业平均水平。就其原因而言，一是一些文化项目可能因为前期评估分析不到位，或者政府政策有所变动等原因，担心难以收回成本。相对于其他产业，文化产业属于高风险产业，收益预期评估较难，具有更多的不确定性，所以让很多社会资本投资信心不足。因此，可能会出现不敢投、不愿投，或者没有能力投现象。从而导致文化产业PPP项目无论在项目申报、项目推进、项目落地等方面都不理想。二是PPP项目申报并没有严格的要求，政府方只需提供简单的初步实施方案，就可以进入财政部PPP项目综合信息平台，作为储备项目向社会公示，这也是申报“挤破头”的原因。而推进项目则必须要达到一定的条件，如项目的可行性研究、用地规划、建设规划、环评等前期工作是否完成，有的项目还要完成初步设计，这些工作既需要时间，又需要动辄几十、几百万元的前期费用。三是社会资本方要看到利益，才可能参与PPP项目。如果项目不成熟，不确定性的风险比较大，社会资本方特别是真正的民间资本，并不会积极性参与。社会资本方参与PPP项目也需要投入前期成本，目前国家直接对社会资本或民间资本的补贴很少，即使有也有很多条件，例如监管等，这让社会资本方退避三舍。

三、推进文化产业PPP模式的对策与建议

文化产业的PPP模式对于解决融资困难，提高项目管理经营效率，促进文化产业发展意义重大。文化产业PPP模式运作涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益。既要避免公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报。如何把握好这个度，是文化产业PPP模式推进的关键。本文从以下四个方面提出推进文化产业PPP模式的对策与建议。

1、更新观念，正确认识PPP模式的本质和作用

PPP模式，形式是联合投资，实质是合作共赢。PPP模式本身是将政府公共利益和企业经济利益绑定，同时融合政府信用优势与社会资本的市场化优势，将民营资本、优秀项目与文化产业基础设施及重大项目建设结合起来，同心同行。不能简单地把PPP模式作为一种融资方式或作为一种投资刺激工具和政策安排，更不能以此作为地方政府获取财政补贴的手段。尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应，但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府财政资源，以及促进政府职能的转型。

当前我国大力推广PPP模式，本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。过去，看似政府在公共产品和服务上投入许多资源，但许多公共资源实际变成了钢筋水泥组成的形象工程，未有效形成公共服务和产品，更谈不上最大化政府公共财政效用。通过PPP模式，公共产品和服务就可走出政府自产自供的格局。这一方式的转变不仅极大地避免公共财政资源沉淀，而且提高了公共财政资源的使用效率。从这个角度上讲，PPP模式可视作一场公共产品和服务的供给革命。

2、完善PPP模式的法律保障

为PPP模式提供稳定的法律环境，避免基于政策推动的不稳定性。当前PPP项目的投资周期大多跨越一任官员任期，这意味着用全国人大立法的方式规范PPP市场秩序，要比单纯基于政策更有利于消除社会对政策 “朝令夕改”的担忧。在立法机关立法制定PPP模式规则时，应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位，如若政府在发起的各种特定PPP项目公司中占据主导地位，社会资本更多为项目配资，那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具，进而削弱社会资本的参与热情，不利于PPP的健康发展。

通过法律制度的完善来解决PPP项目在推进过程中存在相关法律滞后的问题，一方面，PPP项目涉及的行业对合同条款的要求条件及其内容都具有专业性约束要求，而我国法律在这方面的空白点较多。另一方面，在PPP项目中政府也属于介入主体，在合同条款中，应该对政府行为作出同样全面的约束。此外，不同行业的PPP项目在运营和退出阶段还存在管理标准和技术标准滞后的情况，这些空白都会影响社会投资方的投资行为，也需要通过法律制度的完善来解决。

3、规范PPP项目实施，提高项目决策的科学性

规范推进政府和社会资本合作项目实施，提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。这为文化产业PPP项目运营指明了方向。首先，各级文化主管部门对项目前期评估分析应客观科学，要分析公共文化设施是否具备采用PPP模式的基本条件，根据每个公共文化设施项目的自身特点，结合具体情况加以分析。相比其他可获得固定收益的基础设施类项目，文化类项目的收益预期评估会更难，因为未来的收益更具有不确定性。由于社会资金对于某些公共文化设施的盈利能力信心不足，有些纯公益类项目并不适合采用PPP模式。其次，要确保PPP项目参与主体的适格性。PPP项目参与主体中的政府方主要包括签约PPP项目合同的政府或者政府方授权的实施机构，国企和融资平台公司不可以作为政府方签署PPP项目合同的主体。社会资本方必须是已建立现代企业制度的境内外企业法人；本级政府所属融资平台公司一般不得作为社会资本方参与本级政府的项目。最后，要保证PPP项目客体和程序的合规性，必须属于公共产品或公共服务领域，不得采用用BT模式，合作期限不得低于10年，不得固定回报、回购安排、明股实债等方式变相融资，必须符合城市总体规划和各类专项规划，新建项目应完成可研和立项，必须开展物有所值和财政承受能力论证，采购阶段应符合规定要求。

4.提升政府信用，吸引社会各方主体参与

PPP模式核心是政府和社会资本风险共担、收益共享。而要有效发挥文化产业PPP模式的作用需要解放思想，更需要机制保障。要建立完善的项目筛选机制、完备的合同机制、公开透明的监督机制、科学的定价机制，为文化产业PPP项目运营保驾护航。

严格政府信用约束，规范项目操作程序，依法依规推进PPP模式，树立平等的契约精神和理念，制订合理的契约条款，建立适当的评估体系和绩效激励机制。④用制度行为和组织行为提升政府的信用和公信力，保障政府与社会资本的前期合作的稳定性和持久性，坚决避免政府领导的任职和流动对PPP项目的影响。可以筛选出一些有良好经济效益的PPP项目，构建合理的交易结构和回报机制，以一些示范案例来吸引社会资本参入PPP模式的积极性。

注释：

①王晔：男、博士研究生、中共湖南省委党校、副主任、副教授。

②鲁元珍：《PPP模式为文化产业带来什么？》，《光明日报》2016.08.25

③http://www.ocn.com.cn/chanjing/201610/mrapp31094118-2.shtml，《我国的PPP模式在推行中存在的问题          及解决对策》

④宋威：《湖南省PPP模式推进过程中问题与政策建议》，载《湖南PPP法律研究》第6期