浅析文化产业税收优惠政策现状及建议

                   伍彬①   丁丽琼②

摘  要：近年来，我国文化产业增长势头强劲，国家出台了一系列的税收优惠政策引导和保障文化产业的发展。然而由于文化产业本身的外部性与较长周期性，税收优惠政策在时间维度、覆盖面、精准度等层面凸显出诸多问题。本文分析了我国现行的文化产业发展现状与税收优惠政策，并尝试从文化产业现行税收优惠政策方面存在的问题提出自己的意见与建议。

关键词：文化产业 税收优惠政策 现状与对策

文化建设关系着一个民族的凝聚力和向心力，自党的十六次全国代表大会以来，连续三次全国代表大会都就文化建设提出了阶段性的任务和要求，特别是党的十七次和十八次全国代表大会，高瞻远瞩的将文化建设提升到事关国家发展的战略高度，提出到2020年要实现“文化产业成为国民经济支柱性产业”。

一、我国文化产业发展整体情况

（一）文化产业整体发展状况

       2010年以来，为推动我国文化产业的发展，建设社会主义文化强国，提升国家软实力，国家出台了一系列推进文化产业发展的财税优惠政策，释放出将文化产业作为重要推手来引领经济结构转变和产业优化升级的强烈信号，有力地推动了文化产业的快速发展。

       图1清晰地反映出近十年来我国文化产业突飞猛进的发展势头，2015年相较于2004年，文化产业增加值翻了7.7倍；2004年至2010年我国文化产业增加值突破万亿元，只用了7年时间；2010年至2013年文化产业增加值突破两万亿元却仅仅用了短短的3年；以2010年为界，2010年以前，年均文化产业增加值在千亿元左右，2010年以后，文化产业增加值年均增量却超过了两千亿元，年均增长率超过10%，文化产业成为国民经济新的增长点。

图1   2004-2015文化产业增加值       （单位：亿元）

2015年              25829

2014年            23940                                                   

2012年                  18071                                         

2010年                    11052        

2008年                 7630

2006年               5123

2004年         3340

注：根据国家统计局《中国文化及相关产业统计年鉴（2013）》及国家统计局网站公布的文化及相关产业主要指标整理而成。

（二）文化产业区域发展状况

       我国疆域辽阔，东西、南北相距都超过5000公里，跨经纬度广，不同地区之间自然环境差异较大、基础设施建设参差不齐，造成区域间发展差距较大。整体而言，我国经济社会发展的繁荣度呈现自东向西的阶梯式落差，这种落差也表现在区域间文化产业的发展上。

             图2  东中西部各省份文化产业收入     （单位：亿元）

图3  东中西部各省份文化产业从业人员     （单位：万人）

                           图4 东中西各省份文化产业资产总值           （单位：亿元）

 注：            根据《中国文化及相关产业统计年鉴-2014》和国家统计局网站公布的文化及相关产业主要指标整理而成。        

      总观图2、图3和图4，三个图表的数据都比较直观的反映出东部地区的文化产业发展进程及成熟度明显高于中西部地区，而中部地区的文化产业发展程度则优于西部地区。

      具体来看，图2显示，2004年文化产业收入过千亿元的省份有5个，都属于东部地区。2013年文化产业收入过5000亿元的省份有4个，也属于东部地区。中部地区中的5个省份，除江西增量较小外，河南、湖北、湖南和安徽的增量都超过1000亿元，其中湖南增量超过2000亿元。西部地区的只有四川省文化产业收入增量超过1000亿元。图3显示，东部地区文化产业从业人员总数倍于中西部地区，中部地区文化产业从业人员总数十年来有比较明显的增加，而西部地区的从业人员总数十年来没有明显增长。

       图4显示，2013年全国各地区的文化产业资产总额较2004和2008年有大幅增长，特别是东部地区增幅明显。2004年文化产业资产总额过千亿元的有6个省份，都在东部地区。2013年资产总额过千亿的省份有13个，其中中东部地区占12个，而西部地区只有1个。资产增加额超过7000亿元的有2个省份，都位于东部地区，分别是广东省和江苏省③。从以上三个图表的分析来看，无论是产业收入、从业人员还是资产总额，东部地区的文化产业发展水平明显高于中西部地区，呈现阶梯式发展不均衡的现象。

二、现阶段我国文化产业的税收优惠政策

（一）现行文化产业税收优惠政策政策

       为促进文化产业的健康发展，财政部 、税务总局、海关总署、中宣部等部门通过制定税收优惠政策为文化产业发展提供引导和支持。囊括了增值税、营业税、企业所得税、房产税、营业税、进口关税等税种。

表2-1我国现行文化产业税收优惠政策文件（截至2016年9月）

注：根据国财政部、海关总署、文化部、国税务总局相关资料整理而得

（二）增值税相关优惠政策

       一方面，根据《中华人民共和国增值税暂行条例》 我国纳税人销售或者进口图书、报纸、杂志产生的增值税均采用13%的优惠税率。另一方面，我国现行的税收优惠政策文件针对相关文化产业提供了免征、先征后退等优惠方式。

表2-2我国现行文化产业增值税优惠条款

（三）营业税相关优惠政策

      在文化产品和服务的流通环节，目前我国主要采取免征的形式针对部分文化产品和服务提供税收优惠。

表2-3我国现行文化产业营业税优惠条款

（四）企业所得税相关优惠政策

       目前我国重点针对经营性文化事业转制的企业以及文化产业支撑技术领域的企业提供企业所得税优惠。优惠方式有免征、减按15%税率以及呆滞出版物损失税前扣除三种。

表2-4我国现行文化产业企业所得税优惠条款

(五)其他优惠政策

      目前，我国在关税、房产税、营业税、城市维护建设税、印花税、契税、进口关税均有针对文化产业的优惠政策。主要体现在：1、为承担国家鼓励类文化产业项目而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件，在政策规定范围内，免征进口关税。2、对经营性文化事业单位转制中资产评估增值、资产转让或划转涉及的企业所得税、增值税、营业税、城市维护建设税、印花税、契税等，符合现行规定的享受相应税收优惠政策。

三、现阶段我国文化产业的税收优惠政策存在的不足

（一）优惠政策期限偏短政策延续性缺乏

       与西方主要文化产业强国相比，现阶段我国文化产业利润率偏低、产业积累不足、研发投入少，大部分文化产业都处于起步和积累阶段，我国文化产业从幼稚期逐步向固本、扩张、繁荣阶段迈进，许多领域仍需5到10年甚至更长④，而目前我国针对文化产业的税收优惠政策失效大部分不超过5年，不少政策失效后并没相关延续性政策出台。因此税收优惠政策的长期导向性被弱化。如财税[2005]2号文件规定：因自然灾害等不可抗力或承担国家指定任务而造成亏损的文化单位，经批准，免缴经营用房产的房产税。其期限为2008年12月31日。之后并没有出台类似或者延续性优惠政策。又如财税[2006]153号关于对全国县以下新华书店和农村供销社在本地销售的出版物免征增值税，文件失效后也未有相关优惠政策出台。总体来说，目前我国多数税收优惠政策为短期的、阶段性的。由于政策在时间维度上并没有完全覆盖文化产业发展的起步和累积阶段，一批新兴文化产业单位并未完全享受到政策的利好。   

（二）优惠政策行业覆盖面有待拓宽

       就我国的文化产业发展现状来看，无论从区域角度还是从产业类别结构来看都存在诸多不平衡的因素。就产业内部来讲，目前我国现行的针对文化产业的优惠政策都集中在文化用品的生产、新闻出版发行服务和文化专用设备的生产、以及广播电视电影服务业上，现行的优惠政策中涉及到以上行业的优惠条款累计有14条，针对文化创意和设计服务、文化休闲娱乐服务、文化产品生产的辅助行业的优惠条款有6条。然而，目前我国现行的税收优惠政策并未涉及文化艺术服务、文化信息传输服务、工艺美术品生产这几个行业。同时，现行的税收优惠政策针对国有性质的企业或单位的条款明显多于民营性质文化企业，这种不对称的税收导向势必不利于民间资本向文化产业集聚。可见，我国针对文化产业优惠政策必须要向9大文化产业全方位铺开，同时鼓励民资进入，放宽优惠政策的覆盖面。

（三）优惠政策对文化创意的支持力度不够

       知识和创意是文化产业可持续发展的重要驱动力，文化产业的创意成本与知识成本相对其它产业来说比较高。主要体现在其人力资源、知识产权、品牌塑造，智力的投入比重一般比较大⑤。对于相当部分文化企业，智力投入甚至占到产品成本的主要部分。目前的税收优惠政策中缺乏对文化产业这部分支出的税收抵扣路径，比如针对新闻出版发行行业中对作者的稿费版权支出、广播电视电影行业中对剧本制作费用、文化艺术行业中对艺术创意的购买、文化产品生产创意和设计服务购买。然而，目前我国税收优惠政策并没有针对这些创意的抵扣优惠条款。

（四）缺乏专门针对小微型文化企业的税收优惠政策

       文化产业在发展阶段需要小微型文化企业的广泛参与，它们往往与生俱来具有较开放的文化思维与创新需求。这些充满活力的小微型文化企业，需要更多的税收优惠政策来平衡它们的创新风险与较高的成本。然而小微型文化企业目前往往以小规模纳税人的身份出现，往往不能以一般纳税人的身份享受增值税优惠政策。同时由于文化产业相对较长的产业周期以及较高的外部性特征，很多小微企业在草创及发展阶段就已无法支撑，这极大地抑制了民间资本向文化产业集聚。可见出台专门针对小微型文化产业的税收优惠政策势在必行。

（五）针对中西部地区以及农村地区文化产业发展优惠政策较少

       改革开放以来，中国东部地区凭借其地缘优势以及普惠型优惠政策使得其文化产业迅速发展。目前我国东部地区无论从产业规模、人才资源素质以及产业市场竞争力等各个方面都远超过中西部地区⑥。同时，相对于城市而言我国农村地区虽具有广褒的传统文化资源，拥有数量庞大的农村文化市场，但多年来受城乡二元经济社会格局的影响、城乡居民收人差距持续拉大，我国农村文化产业开发仍处于起步阶段。目前我国针对中西部地区以及农村地区文化产业税收优惠政策极度缺乏，仅财税[2013]87号文件中对内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个自治区内注册的出版单位出版的出版物、少数民族文字出版物、部分新疆维吾尔自治区印刷企业的印刷业务的增值税优惠以及财税[2014]85号文件对在农村取得的电影放映收入免征增值税有所涉及。这对于引导文化产业发展方向、平衡我国文化产业发展地域性以及城乡不平衡差距补齐产业发展短板来说是远远不够的。

（六）免征期普遍较短、计算不科学

      以往，我国针对文化产业的税收优惠政策的免征年限大多为3年，部分针对文化创意产业的免征年限为5到6年。由于免征期较短，部分投资者在免征期中后期看不到延续性优惠政策的情况下会减少对相关产业的投入或转投其它产业。同时，目前我国文化产业各领域的发展成熟度、产业收益率各不相同。特别是新兴民营文化企业，相对于大型文化企业，这些企业草创期盈利能力普遍较弱，往往存在企业尚未获利而税收免征期限已满的情况，优惠政策的导向性将大打折扣。可见，单纯的以年度设定免征期对文化产业链上的部分薄弱环节的市场主体来说是显失公平的，需要科学的、人性化的免征期限设定来弥补文化产业薄弱环节的税收优惠力度。

四、文化产业财税政策的建议

（一）顺应改革，制定长效的财税扶持政策，积极引导

      一方面，文化产业在国民经济发展中的地位越来越重要，是国民经济新的增长点。文化产业的发展对于全面深化改革特别是深化经济改革意义重大，能有效推动我国的经济结构调整和经济发展方式转变；另一方面，文化产业提供的部分文化产品和服务具有公共产品属性，这部分文化产品和服务是满足人民群众基本精神生活要求的必需品。发达国家的经验表明，公共产品由市场提供比由政府直接提供成本要低，政府直接购买公共产品可以降低行政成本，同时也有利于促进提供公共产品的相关产业发展。目前，相比发达国家而言，我国文化产业还有长足的发展空间，文化产业的繁荣发展在较长一段时期内能够为国家经济的增长提供强劲的动力，属于战略性新兴产业，整个产业正处于起步阶段⑦。要促进文化产业的繁荣发展，在文化产业发展的起步阶段就需要政府提供长效的财税扶持政策进行资本引导，促使资本进入文化领域促进文化产业发展。文化产业本身具有的培育周期长、抗风险能力差、融资难等特性也决定了文化产业的发展需要稳定的、长效的财税扶持政策。因此，建议出台财税扶持长效机制，对文化产业的财税优惠政策设定相对较长的优惠期限，保持政策的长期性和稳定性。

（二）统筹谋划，制定全面的财税扶持政策，形成合力

      文化产业财税优惠政策的制定部门包括财政部、海关总署、税务总局、科技部、文化部、商务部、发改委等十多个部门，相关优惠政策条块分割，较为零散，一定程度上造成文化企业在申请相关优惠政策待遇时千头万绪，无法及时享受到优惠待遇；地方政府各部门间缺乏沟通，没有制定有效的配套跟进措施，难以形成合力助推产业发展。建议制定政策的相关部门要牢牢把握建设文化强国的总体要求，科学设计，制定全覆盖的普惠式的文化产业扶持政策，同时要督促各地区各部门抓好政策落实，做到上下联通，步调一致，打好政策“组合拳”。各地区各部门要厘清职权，相互配合，简化程序，根据国家相关优惠政策，制定符合本地区本部门实际的实施细则和具体方法,采取贴心服务的方式，主动将各项优惠政策措施落到实处,切实形成助推产业发展的政策合力，让文化企事业单位享受到实实在在的“福利”。

（三）多措并举，制定多面的财税扶持政策，助推发展

       近年来，国家相关部委针对文化产业的发展制定出台了一系列优惠政策，促进了文化产业的发展，但也应该看到，现行的优惠政策具有一定的片面性，优惠政策明显倾向于国有性质的文化类企事业单位。如财税［2013］87号、财税［2014］84号、财税［2014］85号、财税［2014］118号中明确的享受优惠的主要对象都是国有性质的文化类企事业单位，对民营文化企业扶持不够，而民营文化企业数量众多，涉及的领域较广，是推动我国文化产业发展的“生力军”。民营文化企业在成立发展初期因其资金不够雄厚，抗风险能力差，应针对不同类型的文化企业制定多面的财税扶持政策，推动文化产业的全面发展。具体建议如下：一是针对文化产业从创业到创意到生产销售周期较长，建议对文化企业，特别是民营文化企业适当延长其免征期；二是针对前期投入成本多，资本积累少，对小微文化企业和创意文化企业盈利后的企业所得，在一定数额下应执行较高的所得税优惠税率；三是针对国家重点扶持的数字、创意、动漫等文化创意企业和小微企业，如在创业阶段没有盈利的，应考虑允许其将创业阶段的费用抵扣额和纳税减免额结转至盈利年度进行所得税抵扣。

（四）尊重实际，制定区域性财税扶持政策，均衡发展

       我国区域间发展不平衡的现象一段时期内还将继续存在，东、中、西部的社会、经济、科技、基础设施等方面存在较大的差距，这在一定程度上也导致了区域间文化产业发展的不平衡。我国区域间文化产业发展基本呈现东部地区远超中西部地区，中部地区优于西部地区的发展现状。改革开放初期，全国人民集全国之力支持东部沿海地区率先发展，国家也制定出台了一系列支持东部地区发展的优惠政策，有力的推动了东部地区的率先发展。在共享改革开发成果红利的现阶段，要充分考虑区域间发展不平衡的现实情况，在制定相关优惠政策时，应有倾向地重点扶持中西部地区，在统筹考虑全国一盘棋的前提下，针对中西部地区相对落后的实际情况给予中西部地区更加优惠和更加宽松的财税扶持政策。

（五）以人为本，制定关怀化税收优惠政策，落实优惠

       现行税收优惠政策主要是“二免三减半”，即从企业注册创建之日起两年内免征期外，后续三年采取先征后退的方式减半征收。“二免三减半”的税收优惠政策一定程度上给予了文化企业扶持，但是扶持力度显然不够。一方面，企业在创业至产品推向市场期间，投入较大，盈利初期时资本积累不够，资金压力明显，先征后退的税收优惠方式在退税环节和程序上的管理较严格，退税需要一定的时间周期，具有滞后性，且因为目前政策的时效性短，容易造成相关优惠政策落实不到位，建议探索将税收优惠由先征后退的方式改为即征即退的方式。另一方面，要更贴心、更科学的计算免征期，现行免征期计算存在一定的不平等性。以软件企业免征期为例，现行软件开发企业免征期是依据企业盈利年度和获得相关资质认定两个时间点为基础计算的，时间点间的差异会直接影响企业享受税收优惠的时效。假设企业2014年开始盈利，如该企业在2014年至2015年的企业所得税汇算清缴之前获得相关资质认定，该企业就可以从盈利年度2014年起享受一共五年的“二免三减半”税收优惠；如该企业在2014年至2015年的企业所得税汇算清缴之后获得相关资质认定，则该企业只能在获得相关资质认定时开始享受“二免三减半”税收优惠，而免征期仍从该企业盈利年度，也就是2014年起计算，也就是说该企业实际上只能享受剩下的一年免税三年减半税收优惠政策。建议相关的优惠政策的执行应按照“以人为本”的原则，按最惠于生产企业的关怀式方式计算和执行，保证优惠政策的普惠和平等。

注释：

①伍彬，衡阳市委党校经济学教研室讲师

②丁丽琼，湖南省委党校工商管理教研部主任、教授

③杜传忠，王元明，王飞：《中国文化产业对区域经济增长的作用及其机理分析——基于2001年~2011年省际面板        数据的实证研究》，载《现代管理科学》2014年第1期。

④李沛强，蒋宏印：《我国发展文化产业的战略选择》，载《中国市场》20007年第13期。

⑤黄颖慧：《文化产业税收优惠政策存在的不足及其完善》，载《企业改革与管理》2015年第7期。

⑥刘元发：《促进我国文化产业发展的财税政策研究》，财政部财政科学研究所，2014年，第2页。

⑦孙静，钟毓：《“营改增”中促进文化创意服务业发展的税收政策取向》，载《税务研究》2013年第12期。