论公共文化服务财政保障的法制化
王湘平[1] 沈诚[2]
摘 要：公共文化服务体系建设是国家基本公共服务体系的重要组成部分，公共文其水平的高低是衡量一国文化软实力的关键指标。因此，提供公共文化服务成为政府的一项重要职责。但是，相关公共文化服务财政保障机制并不完善，严重制约了公共文化服务的发展。因此，本文首先从公民文化基本权的视角分析公共文化服务需要财政支持和保障，然后探讨公共文化服务领域中财政转移支付制度、政府采购制度和财政投资制度，分析各种财政制度在公共文化服务领域存在缺陷和不足，同时，在各种财政制度中提出一些改进建议。
关键词：公共文化服务；财政转移支付；政府采购；政府投资；公共文化服务保障法
公共文化服务已经成为社会公众的一种基本需求，那么政府有义务和责任为公民提供这种服务。党和政府高度重视社会公众的公共文化服务。党中央已经明确提出要 “构建现代公共文化服务体系”，“促进基本公共文化服务标准化、均等化”。“十三五规划”也将现代公共文化服务体系建设纳入文化建设的基本目标和战略任务。人大和国务院也在加紧制定《中华人民共和国公共文化服务保障法（草案）》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）。
公共文化服务是政府的一项基本职责，政府履行其职责需要财政保障。但是，我国目前的财政制度，包括财政转移支付制度、政府采购制度、财政投资制度以及税收制度在公共文化服务领域的规定存在许多缺陷。尽管有些关于公共文化服务的部门规章，但许多是政策性规范，不仅法律效力层次低，而且实际操作中随意性大，使得公共文化服务财政保障制度混乱。因此，公共文化服务财政保障法制化是一个值得探讨的问题。
一、公共文化服务财政保障的合宪性分析
（一）公民的文化基本权——基于公共文化的视角文化权是一项国际公认的基本人权，也是宪法规定的公民基本权利。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要加快构建现代公共文化服务[3]体系。经济的快速发展，不仅丰富了人们的物质生活，而且也增长了人们公共文化服务等精神方面的文化需求。公共文化服务是公民的一项基本文化权。
1.公民文化基本权。公民基本文化权利的内涵并没有统一的界定，其定义基本都是围绕“文化”一词展开的，“文化”的涵义极其广泛，在不同的语境中，具有不同的含义。宪法上的文化权，应是一种包括教育、科学技术、宗教信仰等在内的精神性权利。此外，虽然文化权利和经济权利、社会权利被规定在同一个国际公约中不严格区分。总体来说，社会权利和经济权利都是涉及物质生活，而文化权利追求精神生活。文化基本权为人权的重要组成部分。从国家民族层面上来讲，文化权利的保障有助于公民增强国家民族认同感。从公民权层面来说，文化权利也在公民权概念的建构中成为不可忽视的一部分。民族的多样性形成文化的多样性或多元性，国家通过各种措施对公民文权利的保障和落实，可以满足不同民族和不同社会群体的文化需求。
2. 公民文化基本权的法律依据。（1）国际公约上的有关规定：文化权利是国际公认的一项公民基本权利。世界人权宣言》[4]将文化权利作为个人尊严和人格的自由发展所必需；《经济、社会及文化权利国际公约》把文化权利界定为“参加文化生活”、“享受科学进步、其应用所产生的利益”和“对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利”[5]；《公民权利和政治权利国际公约》[6]强调民族、宗教和语言上的少数群体享有自己文化、宗教和语言的权利。此外《世界文化多样性宣言》[7]，进一步拓展了公民文化权利的内容，肯定了文化的多样性，确立了公民选择自己文化生活和从事自己所特有的文化活动的权利。（2） 我国《宪法》规定：文化权利是我国公民的一项基本权利。我国《宪法》第二条[8]赋予人民依法管理国家事务、经济和文化事业的权利。《宪法》第二十二条[9]和第四十七条[10]明确规定了发展文化事业和群众性文化活动是国家基本职能。
3.公民文化基本权的内容。公民文化基本权的实现很大程度上取决定于文化权利的内容。文化权包括：享受公共文化服务权；参与文化生活权；接受教育和培训权；文化创意权；享受社会文化成果权等等。
（二）国家提供公共文化服务的基本义务
国家给公民公共文化服务是国家的一项基本义务，具体包括：
1.保障公民接受教育的义务。接受教育既是公民的权利，也是公民的义务。国家应当向每一位社会成员提供接受基本教育的机会，而且应当提供接受教育的教师、场所、学习材料以及经济上的支助等。
2.保障公民自由选择文化的义务。每个人都有自由选择自己所喜爱文化生活权利。国家有义务给其社会成员提供多元化的文化生活，不能强迫他人去接受一种他不愿意接受的文化。
3.保障公民享受社会文化成果的义务。文化事业的快速发展产生许多优秀的文化成果，国家有义务保障社会成员享有这些优秀的文化成果。
4.保障公民参与公共文化活动及事务的义务。国家应当保障社会成员参与文化活动及文化事务的管理。
此外，国家还有保障公民获取文化信息的义务，保障公民的文化创造与表达的义务以及保障公民的文化监督权的义务[11]。
（三） 国家对公共文化服务财政支出的责任
从社会契约论来看，国家和政府的合法性不仅仅来自于普遍同意和授权委托，还在于其对自身承诺的信守、对自身所负义务的承担和对自身职责的忠诚[12]。因此，国家对公共文化服务负有财政支出的责任。
1.公共文化服务财政支出的作用。公共财政资金通过对公共文化服务体系中的项目和设施进行投入，以财政预算、转移支付、政府购买和财政投资的方式支持文化产品、服务和设施的正常经营和运转。由于文化事业投入大、周期长、见效慢、风险大。因此，公共文化服务需要公共财政的支持和投入。公共财政在公共文化服务建设中起到引领和杠杆作用。
2.财政支出责任的范围。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（2015-2020）[13]和《中华人民共和国公共文化服务保障法草案（送审稿）》中第二条[14]和第十二条[15]、第二十四条[16]之规定，财政支出在公共文化服务的保障范围包括：财政购买公共文化服务、产品和公益性文化活动、政府在公共文化设施方面的财政投资以及公共文化服务网络设施的建设和运行支撑体系。
3.财政支出责任的府际划分。公共文化服务可按照其受益范围的大小分为全国性公共文化服务和地方性公共文化服务。全国性的公共文化服务应由中央财政保障，地方性公共文化服务理论上应由地方政府提供更有效率。但是若公共服务的外溢性较大，因此在地方财政供给不足时，中央政府应当给予补贴或支持。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》[17]也明确提出，我国公共文化场馆开放、部分广播影视、新闻出版和文化遗产展示的支出责任由中央和地方按比例共同负担；公益性流动文化服务的支出责任则由地方政府承担，中央财政适当补助。
4.公共财政的财力保障及支出方式。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》[18]提出要把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算。国家通过财政预算保障公共文化的财政支出。在中央及地方各级政府之间通过转移支付的方式弥补地方财政预算在公共文化领域投入的不足。
在公共文化服务财政支出方式上，政府可以直接购买、财政补贴、财政奖励以及税收优惠等方式。
（四）公共文化服务财政保障的基本原则
公共文化服务依赖于财政保障，但财政保障应当遵循一些基本原则，具体包括公益性原则、均等性原则、标准化原则、制度化原则。
1.公益性原则。公益性是指公共文化活动应当尊重社会全体成员的共同利益，不能以盈利为目的。公共文化服务以实现公民公共文化权为准则，追求的是社会效益的最大化。因此，公共文化服务财政保障必须把社会效益放在首位，始终坚持公益的原则，实行非盈利的公共文化服务。
2.均等化原则。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见（送审稿）》以及《国家基本公共文化服务指导标准》（2015-2020年）[19]中提出，推进公共文化服务均等化是政府构建现代公共文化服务体系的重要职责和重点工作。公共文化服务均等化是根据人口分布、民族差异、教育水平等因素而确定的相对均等。因此，均等化不是指绝对的平均主义和单纯的等额分配，而是通过有效的制度安排，实现各地人民基本权利帕累托改进；此外，均等化应当尊重公民的偏好需求，尊重人们自由选择文化的权利。
3.标准化原则。基本公共文化服务财政保障标准化，是指以公民基本文化需求为导向，根据经济社会发展水平和供给能力，围绕公共文化的合理预算，明确财政保障的标准。中央政府制定基本公共文化服务指导标准，地方政府根据指导标准制定各项具体的保障标准、服务标准和考核评价标准。
4.制度化原则。政府财政支持能力的有限性与群众基本文化需求的无限性之间存在着天然的矛盾关系[20]。公共文化财政保障需要健全的制度作为后盾，只有建立刚性的财政保障制度，才能满足公共文化服务的财政需求。
二、公共文化服务财政转移支付的法制化
（一）公共文化服务财政转移支付
1.公共文化服务财政转移支付。公共文化服务财政转移支付制度指财政资金在上下级政府之间的无偿转移，在各级政府间既定的、科学支出责任和收入划分体系下，为达到基本公共文化服务均等化和某些特定政策目标而实施的一种再分配制度体系[21]。文化投入力度的大小或比例高低与当地的人均预算支出水平呈反比关系。公共文化服务是地方政府投入较少的领域，各级政府需要向上级政府寻求支助，中央应当根据地方的实际情况，基于均等化原则，实施公共文化服务的财政转移支付，上级地方政府依据此原则向下级实行转移支付。。
2.公共文化服务财政转移支付的法制现状。我国目前还没有颁布《转移支付法》，现行的转移支付制度散见于各种部门规章之中。财政转移支付主要依据是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》。该办法不仅效力层级低，而且规范笼统，难以适应新情况、新问题。
（二）优化公共文化服务财政转移支付的结构
1. 专项转移支付为主，一般性转移支付为辅。财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府（主要是中西部地区），按照规范的办法给予的补助[22]。专项转移支付是指上级政府为了实现特定的文化政策目标补助给下级政府的专项支出，下级政府应当按照上级政府规定的用途使用资金，也就是通常意义上的“专款”。[23]目前，我国公共文化服务财政转移支付主要是专项转移支付，实施专款专用。为了实现地方之间公共文化服务的均衡性发展，不仅需要加大中央对公共文化服务的投入，也要加大中央对财力不足的地方政府的转移支付。因此，在公共文化服务领域，中央应当采取专项转移支付为主、以一般性转移支付为辅的政策，加大公共文化服务的财政支助。
2.加大对农村地区的转移支付。我国长期以来存在城乡二元制经济结构，农村经济落后于城市。公共文化服务转移支付也是重城市轻农村。尽管近年来中央政府对农村地区的文化投入总量有所增加，但农村公共文化的财政投入总量还是明显不足。因此，在完善公共文化服务财政保障制度中，进一步加大对农村公共文化的财政投入，建立稳定的农村公共文化服务财政保障机制，按照均等性原则，将公共文化服务财政投入的重心向农村转移，在文化资源配置、项目建设、经费投入和人才队伍等方面向农村倾斜,增强农村公共文化发展后备力量。
3. 加强“老少边贫”地区的转移支付。革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区（简称“老少边贫”地区）的公共文化服务一直处于较低的水平。因此，应当加强“老少边贫”地区加强财政转移支付，促进公共文化服务的发展。《公共文化服务保障法》（草案）规定：“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务，促进公共文化服务均衡协调发展”。目前，中央财政在中央对地方转移支付框架内，设立了专项转移支付资金，不断加大对“老少边贫”地区的扶持力度。
（三）加大一般性转移支付的力度
1. 加大一般性转移支付的规模。一般性转移支付不规定具体用途，由下级政府根据本地区实际情况统筹安排使用。目前，我国一般性转移支付比例高于专项性转移支付，而且逐年提高。因此，构建覆盖全社会的公共文化服务体系，除了专项转移支付外，需要扩大一般性转移支付的规模,弥补文化服务机构由于实行“公益性文化服务、文化惠民工程”等政策带来的经费缺口。引进“缺口补助”理论,调整和优化补助结构。[24]一般性转移支付用于公共文化服务基础设施建设。
2.建立一般性转移支付的稳定增长机制。公共文化服务不仅需要加大一般性转移支付的规模，而且还需要建立稳定的增长机制。伴随经济的快速发展，人民对公共文化服务需要也在不断地增长。在公共文化服务领域，建立稳定的一般性财政转移支付的增长机制，不仅中央政府逐年增加其负责的公共文化服务的投入，而且增加对地方一般转移支付；上级地方政府根据本身的财力也要逐年增加对下级政府在公共文化服务领域中的转移支付。
3.加强一般性转移支付管理。加强一般性转移支付的管理，首先就是按照国务院规定的基本标准和计算方法编制一般性转移支付计划。其次，就是对一般性转移支付进行有效监管。各级政府对公共文化服务的一般转移支付的科学使用进行监管，基层政府应当对公共文化一般转移支付的实际使用进行监管。
（四） 严格控制专项转移支付
1.清理整合专项转移支付的必要性。专项转移支付就是指上级政府为了实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。目的就是“专款专用”。但是，公共文化服务专项转移支付种类繁多,项目设置交叉重复，分配制度不合理，资金投向较为分散，重点不突出，数额的确定也缺乏科学性。因此，为了平衡地区间的公共文化服务专项转移支付和消除重复设立的项目，应当对专项转移支付进行清理整合。同时，对已经获得专项转移支付、不符合标准和条件的公共文化服务项目进行整合，重新计算项目预算，该追加专项转移支付的就追加，该追回的专项转移支付就应当追回。尤其是虚设公共文化服务项目套取国家专项转移支付的，不仅全部追回专项转移支付，而且要追究专项转移支付申请人的法律责任。
2.从严审核专项转移支付项目。我国目前在公共文化服务财政转移支付主要采用专项转移支付。由于没有设立公共文化服务项目的标准，以至于项目设立混乱，只要上报项目，基本上就可以获得专项转移支付。这使得专项转移支付没有发挥其应有的作用。因此，为了合理使用专项转移支付和发挥其应有的效能，应当对专项转移支付严格审核。一是原则上不再新设公共文化服务专项转移支付项目，二是制定公共文化服务专项转移支付的标准和条件，不符合条件和标准的公共文化服务项目一律不得实行财政专项转移支付。对确实需要设立专项转移支付的公共文化服务项目，必须经过充分的科学论证与评估，遵循严格审批程序，才可以纳入专项转移支付的项目中。
（五） 公共文化服务财政转移支付法制化建议
针对当前我国财政转移支付的现状，全国人大及其常委会应当尽快制定国家《财政转移支付法》，将公共文化服务的一般性财政转移支付和专项财政转移支付的原则、标准、方法、程序等予以明确规定。国务院根据《财政转移支付法》出台具有操作性较强的《财政转移支付法实施细则》。《中华人民共和国公共文化服务保障法（草案）》明确规定，各级政府应当将公共文化服务作为重要内容纳入一般性转移支付，规范公共文化服务专项转移支付。通过出台《财政转移支付法》和《财政转移支付法实施细则》，和已经实施的《预算法》、《政府采购法》、《税法》和《公共文化服务保障法》一起构成全方位的公共文化服务财政转移支付保障体系。
三、公共文化服务政府采购的法制化
（一） 政府采购公共文化服务
1.政府采购公共文化服务。《政府采购法》第2条的规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金，采购依法制定的、集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。采购公共文化服务是政府向社会整体提供公共文化服务的主要方法之一。政府采购公共文化服务包括有形的公共文化产品、无形的公共文化服务以及公益性文化活动。政府采购公共文化服务的重点在于“买什么”、“向谁买”、“怎么买”。
2.政府采购公共文化服务法制现状。政府采购已经纳入法制轨道。《政府采购法》[25]已颁布实施至今已十余年，《政府采购法实施条例》[26]也于2015年3月开始实行。政府向社会公众提供的公共文化服务[27]已被纳入政府采购的范畴。但是在采购公共文化服务的过程中，仍然存在着许多问题，需要进一步健全政府采购公共文化服务法律制度。
（二）明确采购主体及其责任
政府一直是公共文化服务的直接提供者，但政府运行高成本、提供服务的低效率和垄断性等问题饱受批评和质疑。李山[28]认为公共文化服务的供给主体应该呈现多元化形态。政府不应该再大包大揽，应当向社会力量购买服务，以便加快转变政府职能、提高国家治理能力。也就是说，政府作为购买公共文化产品主体地位和职责应当明确。
1.明确采购主体及其资格。《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》规定，公共文化服务采购主体包括承担提供公共文化与体育服务的各级行政机关及由财政负担的文化与体育群团组织。从事公益服务的文化体育事业单位在提供公共文化服务过程中,需要借助社会力量的,经主管部门同意后,在现有财政资金安排内,可借鉴政府购买服务的方式和机制运作。刘昆认为：“经主管部门同意后,在现有财政资金安排内,可借鉴政府购买服务的方式和机制运作”[29]。
《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》[30]规定，承接主体是指承接政府向社会力量购买公共文化服务的主体，主要为具备提供公共文化服务能力，且依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织和符合条件的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。社会力量它既是公共文化服务供给的重要组织形态，也是政府购买公共文化服务的主要承接主体。政府采购应秉持公开、公平、公正的遴选原则，科学选定承接主体。
2.赋予采购主体自主权，强化采购主体的责任。政府采购为了实现节资、防腐的，一定程度上限制了采购主体的自主权，导致其责任不明。为此，财政部在制定《政府采购非招标采购方式管理办法》[31]、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》[32]时，在明确或选择采购需求、推荐供应商、选择专家等方面赋予采购主体很大的自主权，《政府采购法实施条例》明确采购主体的法律责任。如果采购人未按照规定编制或报备政府采购实施计划、未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息、未按照规定执行政府采购政策、未按照规定组织对供应商履约情况进行验收、对供应商的询问、质疑逾期未作处理等都将依法承担法律责任。
此外，《政府购买服务管理办法（暂行）》也强化了承接主体的责任意识。如对于提供过公共文化志愿服务且绩效评价较高、社会反响较好的承接主体，在同等条件下可优先考虑；对项目验收（绩效评价结果）较差以及弄虚作假、冒领财政资金的承接主体进行了相应的限制性规定。
（三）科学编制政府采购公共文化服务目录
1.明确采购目录的必要性。由于公共文化服务种类繁多，政府购买公共文化服务的程序包括预算资金安排、购买对象的确定、购买方式的选择、监督管理和绩效评价等，如果不对公共文化服务项目分类，不仅不能提高采购工作效率，而且还会增加政府部门在资金使用和权力分配上的随意性。因此，应当科学地编制采购目录。
《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，公共文化应当纳入政府购买服务指导性目录。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》指出，“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制。出台政府购买公共文化服务指导性意见和目录。”《公共文化服务保障法草案》[33]规定，县级以上地方各级政府应当根据国家以及省、自治区、直辖市基本公共文化服务实施标准，结合当地实际，制定并公布本行政区域公共文化服务目录。
2.政府采购公共文化服务目录。《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》规定，政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录[34]包括5大类38项，主要包括：公益性文化体育产品的创作与传播，公益性文化体育活动的组织与承办，中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示，公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务等。
由此，地方政府根据指导性目录和当地的实际情况，也制定了向社会力量采购公共文化服务指导性目录（表3-1），但在指导性目录的基础上有增有减。
（表3-1）
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地区 |
类目 |
新增项 |
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云南省 |
5大类44项 |
公共文化体育规划和政策研究、宣传服务，公共文化体育资讯收集与统计分析，政府组织的文化交流合作与推广，政府组织的群众性文化体育活动的组织与实施，政府组织的体育职业技能再培训，优秀传统文化与非物质文化遗产保护及传承传播[35]等 |
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安徽省 |
4大类28项 |
“送戏进万村”、高雅艺术进校园等公益性文化艺术活动(含戏曲)组织与承办，广播电视节目无线数字化覆盖工程、应急广播系统的方案规划及运行维修维护，基层综合性文化服务中心(试点)及农民文化乐园(试点)运营和管理等 |
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辽宁省 |
5大类32项 |
（略） |
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南京市 |
新增15项 |
公益性舞台艺术作品创作、演出和宣传；公益性文艺演出服务、百场公益演出承办；公益性文化艺术活动及赛事的组织与承办等 |
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日照市 |
6大类63项 |
（略） |
各省市应当在国家指导目录下科学合理地编制省、市政府采购公共文化服务指导性目录,并根据经济社会发展变化及公众需求等情况及时对目录进行动态调整。下级政府可以根据上级政府指导性目录,结合本地经济社会发展水平、公共文化服务需求和财政预算安排情况，编制本级府采购公共文化服务的实施目录。
（四） 完善公共文化服务政府采购程序制度
政府向社会力量采购公共文化服务，必须依照法律规定的程序进行采购。政府作为公共文化服务的购买方，在明确购买标的之后，根据公共文化服务的特点，通过适合的采购方式确定合适的承接主体，然后签订购买合同，最后完成采购任务。其中，采购方式与透明度尤为重要。
1.选择适当的政府采购方式。政府采购公共文化服务的方式可分为公开招标、单一来源、竞争性谈判和邀请招标四种方式。按照购买方式的竞争程度来看，单一来源购买方式属于非竞争性购买，公开招标、邀请招标和竞争性谈判都属于竞争性购买，但竞争的程度有所不同。公开招标的竞争性更强，邀请招标和竞争性谈判的竞争程度相对较弱。政府采应当根据《政府采购法》的规定并结合实际情况选择适当的采购方式购买公共文化服务。除此之外，政府可以选择比较灵活的采购方式，如“群众购买、政府买单”的方式，这可以更好地满足社会公众对公共文化服务的需要。如对于演出类项目的采购，实施单位可以按照艺术门类和剧（节）目大小分类定价，实行“群众点戏、政府买单”，无偿为群众提供演出服务，不断丰富群众文化生活。[36]
2.提高政府采购公共文化服务透明度。政府利用财政资金采购公共文化服务，为了防止暗箱操作、权力寻租和产生腐败，必须增加政府采购的透明度。《政府采购法》及其《实施条例》、《政府采购信息公告管理办法》（财政部第19号令）规定，采购预算公开，包括招标文件、谈判文件、询价通知书以及项目预算金额；采购结果细节公开，中标、成交通知书需要在指定媒体上公告，预算公开的文件一同随成交结果同时公告；采购合同公开，应当在省级以上指定媒体上公告。如果政府通过单一来源方式采购公共文化服务，必须严格规定其适用条件，预算环节、采购环节、谈判环节、合同签订环节等信息必须公开，价格必须合理。
（五）强化政府采购公共文化服务的监督
1.对财政资金使用全过程进行绩效监管。财政法制就是要构建购买公共文化服务的管理机制和制度，同时强化对购买资金的成本和绩效管理。首先，预算控制管理。政府根据公共文化服务的实际需要，在申报预算时，应当进行预判，预算资金应当在大致合理的范围内。在无法做出比较准确预算时，可以组织专家对市场进行预测，然后再编制采购公共文化服务的预算。其次，资金使用管理。政府应当有效控制资金的使用。在与公共文化服务承接主体的交易中，应当审查承接主体所提供服务或产品价格是否与市场价格基本一致。交易价格必须透明公开，严禁暗箱操作或私下交易，严禁违规使用资金。最后，资金使用绩效评估。财政部门、职能部门对财政资金的使用绩效进行分析，使用资金是否在预算范围内，资金是否发挥最大效益等。
2.政府购买公共文化服务的政府采购监管。政府采购监督管理部门应当对政府采购活动进行监督管理。政府采购监督管理对政府购买公共文化服务的监管，重点是购买内容、购买金额、购买方式、购买程序的合法性合规性等进行监管，意在保障政府购买公共文化服务的合法合规，保障财政资金不被滥用。
（六）政府采购公共文化服务法制化建议
我国政府采购已经渐渐进入法制轨道，但需要进一步健全政府采购公共文化服务制度。首先要完善《政府采购法》，明确采购主体、承接主体，监管主体及其资格，严格区分采、管、监行为，明确各主体职责。其次，将具有民族特色的文化服务项目以及新兴的公共文化服务项目纳入全国性政府采购公共文化服务指导性目录中，便于政府采购公共文化服务的预算编制。再次，完善政府采购方式制度，实现满足社会公众对公共文化服务需求的采购目的。最后，健全采购公共文化服务资金的绩效评估制度。
四、公共文化服务设施政府投资的法制化
（一） 政府投资公共文化服务设施
1.政府投资公共文化设施的必要性。政府投资公共文化服务设施，是国家为了实现其职能，满足社会公共文化发展需要，因公共文化服务设施耗资大，周期长，但具有公益性质，所以由政府投入财政资金，建造公共文化服务设施。[37]各级各地政府需要依据国家规定的公共文化服务设施网络建设标准，结合地区人口、环境条件、地域文化特点，合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局，形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络。
2.公共文化设施政府投资法制现状。刘剑文教授说，“我国至今尚未制定一部有关财政投资的综合性法律，甚至连一部综合性的行政法规都没有...”[38]。虽然我国目前没有财政投资法，但在公共文化服务方面的财政投资制度发挥了重要作用。《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》提出，要因地制宜的进行公共文化服务设施建设，坚持科学规划、合理布局，不搞大拆大建，主要采取盘活存量、调整置换、集中利用等方式。《公共文化服务保障法草案》[39]提出可以采取改（扩）建、合建、租赁、利用闲置公共设施等多种方式，灵活的建设公共文化设施。
（二）“政府主导+民间资本参与”的投资主体多元化模式
我国投资主体正在向多元化方向发展，包括政府、企业（事业单位）、个人、外国投资者。财政投资主体是政府及其授权和运营的组织。
政府完全投资公共文化服务设施会存在一些弊端，一是加重中央政府和地方政府的财政负担；二是会忽视人民大众在文化创造中的主体地位和文化消费的自主选择权。如果将公共文化服务设施投资完全推向市场，又民营资本全部投入也有不妥，市场是讲究经济利益的。因此，建立“政府主导+民间资本参与”的投资主体多元化模式是比较合适的。从政府方面来说，既可以发挥政府在公共文化服务领域的主导作用，又可以减轻政府负担。
1.扭转“重建设，轻管理”的局面。公共文化设施建设步伐不断加快，政府总是“重建设，轻管理”。在多元主体模式下，政府应当“重管理、轻建设”。也就是说，政府从宏观上把握公共文化服务设施的投资建设，而将微观建设由其他主体承担，即可以发挥政府行政管理的功能，也可以发挥其他主体的自主能动性。在实现政府“重管理”的情形下，要加快剥离公共文化事业单位行政级别，在去行政化的基础上改革内部治理结构，同时注重对公共文化设施的人才队伍建设，注重吸纳不同领域的人才，相互合作、统筹配合。
2.引入PPP建设运营模式。PPP（Public-Private-Partnerships）模式即公共部门与私营部门合作的模式，主要是为提供公共服务而形成的公私合作伙伴关系。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，[40]是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式[41]。我国制定了一系列政策措施来推进公共文化设施建设，由于政府财政资金有限，我国公共文化服务缺乏有力的财政支撑和保障，引入PPP模式能够拓宽公共文化设施融资渠道，减轻政府财政负担。
3.其他引入社会力量参与的方式。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》[42]（国发〔2005〕3号）指出，鼓励民间资本投入文化事业领域，建设博物馆、图书馆、文化馆、电影院等文化设施。《公共文化服务保障法》（草案）第22条规定：“国家推动公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施，根据其功能定位建立法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”第23条[43]中提到“推动公共文化设施运营和管理的社会化。”
（三）公共文化服务设施基本范围
1.公共文化服务设施范围。《公共文化服务保障法草案》规定：“本法所称公共文化设施是指用于提供公共文化服务的图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、纪念馆、体育场、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心，村（社区）综合文化服务中心、农家书屋、城乡阅报栏（屏）、广播电视播出传输设施、公共数字文化服务点以及其他建筑物、场地和设备。”《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》中基本服务项目项目所依托的设施还有文化广场、公园、基础健身设施，以及在硬件设施中提到了流动文化车（站），以及为残疾人配备无障碍公共文化设施。
2. 公共文化服务设施的布局考虑。公共文化服务设施总体可按照该类设施能够容纳的人口数量、建设品质、建筑功能的复杂程度，根据建设的要求划分，好处是便于设施配置和管理。综合考虑公民的文化需求，从国家政策、经济发展水平、年龄结构、休闲价值观念、文化活动的地域性来合理布局与配置公共文化服务设施。
（四）公共文化服务设施财政筹资与资金管理
1.筹资方式。政府投资公共文化设施建设，除了运用财政资金外，应当通过其他渠道筹集资金。政府可以发行公共文化服务项目的债券，也可以设立公共文化服务基金，还可以采取企业赞助、企业冠名、股份经营、镇村合建等方式拓宽经费来源渠道。
2.政府投资文化服务设施资金的管理。政府投资建设公共文化设施与政府采购公共文化服务与服务的资金同样来源于政府的财政性资金，因此政府相关部门应当对资金的使用、项目的确定程序以及合同的签订、后续资金支付以及在这个过程中对政府部门的监管，同样对资金使用进行绩效管理。
（五）建立和完善投资公共文化设施的绩效评估机制
政府投资公共文化设施同样需要进行绩效评估。因此，需要建立和完善公共文化服务设施投资的绩效评估机制。绩效评估机制是测定购买和投资效果、判断承购方的专业性、管理能力和提供公共文化服务效果的有效手段，[44]也是有效的监督手段。绩效评估机制应包括以下内容：明确评估主体；制定标准化、可操作化的评估方式和评估标准；明确评估方式，引入社会评估机制；在评估结果的运用上。根据评估结果确定公共文化服务投资的绩效。
（六） 公共文化服务设施政府投资法制化建议
由于缺乏《财政投资法》的规制，政府在公共文化服务项目的投资存在许多问题：决策不科学，管理不规范，监督不到位。有关财政投资的规定散见于效力层次比较低规范性文件中，给公共文化设施建设的投资造成一些困境。
因此，无论是政府财政独资投资公共文化服务项目，还是实行 “政府主导+民间资本参与”的投资主体多元化模式，都应尽快出台《政府投资法》、《政府投资实施条例》和《公共文化服务保障法》，建立完善的政府投资公共文化服务设施法律机制，保证政府投资、管理、运行卓有成效。
结 论
公共文化服务水平的高低是衡量一国文化软实力的关键指标。公共文化服务是实现公民基本文化权的一种方式，公共文化服务体系建设依赖于财政保障，我国目前的财政体系包括财政转移支付、政府采购、财政投资等基本制度。公共文化服务的建设以及政府给社会公众提供公共文化服务产品都需要国家财政的支持。具体来说，加大公共文化服务的一般转移支付和专项转移支付，加强政府采购的力度，增加财政投资。但是，我国目前的法律制度有关公共文化服务的转移支付、政府采购、财政投资没有纳入法制轨道，导致公共文化服务投入少、整体水平不高，而且发展不平衡。
因此，要将公共文化服务财政保障机制纳入法制轨道，就应尽快出台《财政转移支付法》、《财政投资法》和《公共文化服务保障法》，尽快完善《政府采购法》、《税法》等，建立公共文化服务财政保障制度全方位体系，使公共文化服务财政保障真正有法可依。
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四、注释：
[1]王湘平，男，中南大学法学院经济法学博士研究生，讲师，湖南省法学会财税法学研究会秘书长，主要研究方向：财税法学和信托法学。
[2] 沈城，女，中南大学法学院经济法学硕士研究生。
本文的“公共文化服务”是国家的基本公共服务体系的一个组成部分，其内涵和外延等同于“基本公共文化服务”。
[8] 《宪法》第二十二条“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”
[9] 《宪法》第四十七条“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”
[12] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,2015年1月。
[13] 《中华人民共和国公共文化服务保障法草案》第二条“本法所称公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。”
[14] 《中华人民共和国公共文化服务保障法草案》第十条“国家鼓励和支持公共文化服务和科技融合，推动运用数字技术、现代信息技术和传播技术，提高公共文化服务水平。”
[15] 《中华人民共和国公共文化服务保障法草案》第二十四条“各级人民政府应当促进优秀公共文化产品的提供和传播，支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动。”
[16] 《国家基本公共服务体系“十二五”规划》http://www.china.com.cn/policy/txt/2012-07/20/content_25965719_4.htm。
[17] 《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》http://www.china.com.cn/policy/txt/2012-02/16/content_24647982.htm
[18] 《国家基本公共文化服务指导标准》（2015—2020年）http://www.cacanet.cn/detail_politrid.aspx?wenyiid=252295
[19] 阮可：《我国基本公共文化服务保障标准研究》，载《中国出版》2015年12期，第5页。
[20] 参见刘剑文：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第128页。
[21] 参见候可峰《改革我国财政专项转移支付制度的思考》，载《中国资产评估》2015年第3期，第18页。
[23] 参见江光华：《北京市公共文化转移支付制度研究》，载《北京社会科学》2009年第6期，第6页。
[24] 《政府采购法》，http://www.people.com.cn/GB/jinji/20020629/764316.html。
[25] 《政府采购法实施条例》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201502/t20150227_1195516.htm。
[26]]《政府采购法实施条例》第二条“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”
[37] 刘剑文：《重塑半壁财产法—财税法的新思维》，法律出版社，2009年版，第91页。