关于包容性房地产经济制度的构建研究

郭建华 ①

2017年5月，长沙市望城区发生过这样的一幕，许多市民裹着被子、提着行李，在某售楼部门前苦守了九天九夜,结果愣是没有买到房子。自去年以来的新一轮全国房价快速上涨，以及由此引发诸如此类的种种事端，又一次把房地产推向“风口浪尖”。房地产发展面临越陷越深的困境，需要从制度层面予以思考应对之策。

一、房地产面临制度供给不足和失效

从1994年我国启动住房商品化改革和分税制财政体制改革以来，我们先后建立了住房商品化制度、分税制改革衍生的地方财政制度、个人住房金融制度以及土地招拍挂制度等四项房地产基本经济制度。这些制度的建立和完善，对推动我国二十多年的经济快速增长和城镇化发展发挥了重要的作用。但20多年过去了，上述制度逐渐与经济社会发展不相适应，而且也引发了诸如假离婚、投机炒房、暴力拆迁、房价居高不下等一系列突出的问题。近些年，政府为管好楼市推出了一轮又一轮的调控措施。短期来看，这些措施给疯狂的楼市踩了刹车，似乎取得了一些成效。但长期来看，却反而是越调越涨、越管越乱，“一管就死，一放就乱”的局面始终没有打开。房地产就如一匹脱缰的野马，一步步正在走向悬崖。

房地产问题是世界性难题，形成原因错综复杂。对其的解读也不胜其数，有从管理的角度，从城市建设的角度，从货币供应的角度，等等。这些角度的思考，或多或少为找到解决的路径提供了参考，但沿着上述思路而采取的限购、限售等种种调控措施，并没有帮助问题的解决，房地产的那些问题仍旧存在，面临的局面更加严峻，而且还越来越有加速恶化的趋势。这说明，以往对房地产病因的剖析并没有找对路子，从而据此采用的管理措施也无法予以对症下药。通过对现行房地产经济制度的回顾和对近年来宏观调控的得失分析，我认为，房地产步入今日之困境，归结起来与现行房地产相关制度的失效和有效制度的供给不足存在很大的关联性，从制度供给层面来分析房地产问题的症结不失一种解决路径，也可能是至关重要的途径。从制度层面来看，房地产问题的根源可以从以下几个方面来作剖析：

（一）土地要素的垄断性供给，造成房地产用地长期供应不足

我国法律明文规定，城镇土地为全民所有，农村土地为集体所有。《土地管理法》规定建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得（公益用地、机关事业单位用地等除外）。以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需按照相关标准和规定缴纳土地出让金等使用费后，方可使用土地。2004年，国家又发文规定从当年8月31日起，所有经营性的土地一律使用公开竞价（“招拍挂”）的方式出让，这事实上让政府垄断了土地的一级市场供应。而我国《刑法》第228条又明文规定非法转让、倒卖土地使用权是犯罪行为。因此，我国也不存在土地转让的二级市场。这样一来，政府成为了城市土地的垄断（唯一）供应者。在 “八三一大限”前后，我国土地供应增速明显不同。1998年到2004年，我国城市土地购置面积年均增长34%，而2005年后增速明显放缓年均负增长5%。土地供应的不足，反过来推动土地价格不断走高，一座座“楼王”不断问世。“楼王”的问世，又进一步推高房产价格的上升。 2017年一季度，湖南省商品房销售面积增长同比增长25.7%，但房地产土地供应量跟不上、同比下降30%。可以发现，这些年国家相继推出的宏观调控采取的措施基本上是限购、限贷，基本是需求管理，而土地、住房等供给不足问题，至今一直未引起足够的重视。

表1： 1998-2015年城市房地产企业土地购置面积及增速

   （二）“土地财政”相关制度的失效，加剧了地方对房地产经济的依赖

    1995年，我国土地出让收入仅为420亿元，相当于一般公共预算收入的6.7%；而到了2014年，收入规模达到4.29万亿元，这一比例上升到30.6%。房地产相关税费收入普遍占到各地地方财政收入的30%以上，有些市县高达60-70%。2016年，房地产增加值占全国GDP的比例达到6.5%，成为了名副其实的支柱产业。可以发现，地方无论是在财政还是在经济方面，对房地产已经形成了较高的依赖，并且这种依赖度还在提高。这一局面的形成，与94年分税制改革相应建立的地方财政制度安排分不开。分税制改革将当时规模较小的土地收益划给了地方政府，地方收入的来源主要为土地出让收入和土地相关税费。随着98年住房制度改革（“城市股票上市”）和2004年土地招拍挂（卖方决定市场）等制度的推出，地方政府从房地产开发中获取了巨大的经济利益，土地收益逐渐成为地方政府最主要的财政来源，“土地财政”逐渐发展壮大起来。从房地产开发中，地方政府不仅能够获取巨大的土地财政收益，而且对促进经济增长和城镇化建设的作用也非常明显。这样一来，在追求政绩和短期经济利益观念的主导下，各地逐步将发展中心放在房地产上面，逐步形成了对房地产的依赖，并且不自然地形成了利益共同体。地方过度依赖房地产，主要会产生两方面的后果。一方面不断地推高土地价格，提升土地成本，增加实体经济的经营负担，从而恶化经济发展环境；另一方面是地方所谓的公共利益与人民群众的居住利益产生冲突，比如城镇化建设与城中村改造拆迁中大量发生的暴力拆迁、以及因利益分配不均引发的群体性事件等等。

（三）房地产金融制度的异质化，助推经济加速“脱实向虚”

房地产金融制度的异质化，主要表现在两个方面，一个是个人住房金融的高杠杆化，以及人为的干预和调整。2016年以来的新一轮房地产周期中，住房按揭贷款的首付比例和利率不断在压低，有些地方在开发商和银行业务人员的勾连下，甚至出现了零首付或者“首付贷”，国家超发的货币（M2）大量融入到房地产领域，反过来又推动房产价格的上涨。另一方面，房地产开发贷款制度缺乏隔离墙，高融通比带来巨大的债务风险。一般情况而言，开发贷款的资本金和社会融资比例（融通量）一般情况下应为1:3，但由于土地可以再次抵押给银行贷款，加上商品房预售后收到的按揭贷款，开发商最后的融通比可以达到1;10，有的甚至达到1:50②。如果开发商为了大肆圈地开发建设，不惜疯狂举债，其中还包括高利贷、“中利贷”，而这些贷款资金一旦占到全部融资的50%以上，债务风险转瞬间就可以演变成债务危机。高杠杆化的住房金融推动房产价格上涨，房价上涨带来的赚钱效应，又吸附大量超发的货币资金流入房地产，从而形成资金循环怪圈和资金黑洞，加剧实体经济与房地产经济的不平衡加剧。2016年，全国房地产贷款余额占GDP的比重为26%，比08年提高了16个百分点；金融机构新增贷款的45%流入了房地产，其中,工农中建四大国有银行新增个人住房贷款占比都超过了六成，中国银行这一比例甚至超过了80%；住房贷款规模比15年增长了86%，但其他部门的贷款则同比下降。可以说，房地产在国民经济中产生的GDP不到7%，“绑架”的全社会资金量却达到了百分之26%，新增资金量更是高达45%③。

（四）房地产税收制度供给不足带来的制度失效，加剧房地产市场的波动和不平衡

2015年，我国全部税收收入中来自流转交易环节的税收占到接近70%，而来自所得税、财产税的收入合计占比仅30%；来自各类企业缴纳的税收占比更是高达92.06%，而来自居民缴纳的占比仅7.94%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，个人纳税占不过2%。其次，在房地产税收中，房地产投资开发、交易环节（流转环节）的税收占比80%以上，而保有环节的税收仅占不到20%（对个人而言，保有环节的税收仅基本上未开征。仅重庆、上海进行了试点，其他地区个人出租房屋需在月收入3万元以上才征税）。这样的税收制度设计，房地产相关税收不仅没有发挥应有的收入分配调节功能，土地、房产涨价归公的基本税制目标也没有实现，而且交易环节过重的税负，反倒是加剧了房地产价格的波动，起到了“助涨助跌”的作用。而长期以来，饱受诟病的“土地财政”还没有找到有效的制度替代，“税收财政”的制度基础还未建立。

   （五）房地产宏观调控长效机制的缺位，进一步加剧了房地产市场的扭曲

    从2016年上半年以来，房地产市场又上演了一波波“丧尸围城”的剧情，售楼部人山人海、隔夜排长队、挤破销售部大门的镜头在一二线城市轮番上演。本来大家担心的是这么多的库存怎么消化，没想到去库存这个事情还没有解决好，一线城市的“高烧”就带出了二线城市的疯涨，现在社会都很焦虑，担心越来越多的二三线城市也加入到这个“火”的行列。想买房的人越来越买不起，实体经济越来越被人看不起，大家都不愿意、也不敢往里投资。普遍的社会焦虑再次证明，我们前几年几轮反复摇摆的宏观调控（“一会儿限购限贷、一会儿放开限购限贷，甚至还给补贴；一会儿收紧首套、二套房贷，一会儿又恨不得实行“零首付”；一会儿五年免税，一会儿又二年免税。”），不仅没有治愈房地产的“发烧”病，而且往往是火上浇油，房价的泡沫越吹越大。当前，我国商品房的市场化程度已经比较高，供求机制主导资源配置。在这种情况下，再停留在计划经济的思维下，依靠纯粹的计划和行政干预手段，来作用于市场化运作的商品房市场，带来的结果不仅与稳定房价（适度的可控制的上涨）目标大相径庭（房价“节节高升”），而且会造成市场资源配置的进一步扭曲，商品房市场的加速畸形化发展。比如长沙2017年3.18限购政策出台后，不能没有控制新房上涨的预期，而且催生了二手房的快速上涨，有些楼盘短短一个月时间价格接近翻倍。

二、房地产亟待有效的制度供给

什么是房地产的“治本”良方？对此，经济学界和实务界有很多种理解，也提出了不少观点和主张，有些观点助长给了我一些有益的启发。但说实在的，现有的观点或主张从某一方面来看可能对帮助解决房地产领域的某个问题有帮助，但要系统化地解决房地产这一系统问题，还远远不够，有时候还会顾此失彼。因此，立足于系统化思维，结合前述深入分析，我觉得立足于制度供给的视角来寻找房地产破局之道不免一条可以值得尝试的路径。

新制度经济学，将经济制度分为汲取性（或攫取性）经济制度和包容性经济制度。新制度经济学定义的汲取性制度，指的是经济有关制度、政策由当权者、统治者或精英人物制定，他们通过各种垄断权、专卖权、市场控制等掠夺生产者，使得生产者只能得到所生产产品的一少部分甚至得不到，结果是生产性激励不足④。封建主义和殖民地经济制度是完全意义上的汲取性经济制度，严格的计划经济制度以及具有隆重计划经济色彩的转轨经济制度，也具有一定的汲取性经济制度特点，具体表现为关键资源和权力的垄断，市场竞争不充分且公平性不足，生产激励得不到有效释放。同时，阿西莫格鲁和罗宾逊定义的包容性经济制度是一种鼓励自由竞争，限制垄断，人们少有机会通过垄断、专卖或者市场控制获得超额利润，具有很高的生产性激励的经济制度。前财政部长楼继伟认为包容性发展（制度安排）要求把创造机会均等、平等发展、维护社会正义放在最为突出的位置。

客观而言，我国现行房地产制度的实施集聚了大量资源和财力，为我国工业化和城镇化快速发展作出了巨大的贡献。但随着经济的快速发展，环境的加速变化，20多年前建立的房地产经济制度框架逐渐与经济社会发展形势表现出越来越多的不适应，相关制度也日渐表现出较强的汲取性特征，如土地供应的垄断，行政手段主导市场资源的配置，政策环境（信贷、税收等政策）公平性不足等等。具体而言，表现在以下几个方面：一是城市土地的垄断和管制，导致房地产土地供应的严重不足和土地资源的稀缺，从较大程度上推动了土地价格的快速上涨，导致土地价格越来越贵，地王、楼王不断涌现；二是过度商品化的住房市场，公共住房供应的严重不到位，助推房产价格不断上升的预期。我国90%以上的住房为商品房，公共住房不到10%，而在新加坡等国家公共住房占比超过80%。也就是说90%以上的城镇居民只能购买商品房来解决居住需求，但同时由于房价不断高涨，因此90%以上的居民需要负担高企的房价。三是金融资源的过度集中。信贷资金大部分被流入房地产而不是实体经济，不动产因“土地财政”变成流动性较强和信誉高的投资品，大量资金被吸引到房地产市场，引发其他行业“血慌”，加剧实体经济与房地产的不平衡； 四是制度性成本高企。高企的地价和房价推高了企业的生产经营成本，土地相关的利益寻租和垄断则进一步提高了制度性交易成本；五是社会创新动力不足。其一，房地产的创富效应和超额投资投机收益，会从较大程度上抑制创新创业的动力和激励。一套房子的价值相当于一个规模不小的实体企业；投资买房的收益率有时候远远高于投资开公司，这样一来，社会资金和人才纷纷涌入房地产行业，创业、创新的动力被严重抑制。其二，房地产超额收益对资金的吸附效应也会减少创新创业的资金支持。资金的逐利性是其天性，不要说为了100%的利润可以冒杀头的危险。当买房子的投资收益率高于办企业时，可能就很少有人再去冒风险搞创业了。其三，高企的房价和租金，提高了创新创业的门槛和成本，将许多创业的尝试挡在了门外。六是社会福利的净损失。虽然地方政府获取了大量的“土地财政”收益，部分投资投机商也获取了一定的超额利润，但由于汲取性制度对生产激励的抑制，以及随之而来的土地拆迁、社会维稳、制度性成本几何级次的增加等福利损失将超过福利提升，从而导致全社会的福利净损失。七是日益扩大的存量财富差距。没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距不断在扩大。当前贫富差距的突出表现主要在于存量财富的差距和机会的不公，而房产则是重要的存量财富。

根据统计，在高企的地价、房价和税费面前，企业和居民的生产收益，很大一部分以高房价、高租金、高税费的方式转移到政府和房企手中，这个比例根据初步估算，一般情况下达到了60%-70%左右。当前，经济发展表现的居民消费能力增长乏力，企业投资意愿不强尤其是民间投资大幅下滑，创业创新的动力不足，以及全社会涌现的投机炒房热潮，这些现象和问题背后反映的全社会的生产性激励不足、实体经济缺乏活力、脱实向虚问题加速（2017年一季度，我国两大价格指数PPI与CPI罕见背离，PPI快速上涨，但CPI同比却在下跌。理论上PPI与CPI具有严格意义上的正相关，这次罕见的背离，说明老百姓的钱大部分用来买房了，而不是用来消费，经济脱实向虚问题加剧，房地产硬着陆的风险在大幅增加），则充分印证了我国现行房地产经济制度存在明显的汲取性特征。著名制度经济学家阿西莫格鲁和罗宾逊在《国家为什么会失败》⑤一书中通过对不同时代、不同国家经济发展规律的深入分析和揭示的基础上，并用大量的实际案例论证了汲取性制度不能维持经济的长期增长，缺乏生产激励的经济制度安排不是成功的经济制度，它不可能长期促进经济的增长和发展。同样的，对于具有较强汲取性色彩的现行房地产经济制度，如果不进行改革，它要长期持续发展下将会越来越多的困难和障碍。而当前我国房地产所表现出的种种突出问题，似乎为其已经拉响了警报。房地产悠关经济社会发展全局，也关系到千千万万老百姓的安居乐业，更关系到社会稳定和国家长治久安，因此，变革房地产经济制度，将汲取性经济制度变革为可以长期持续发展的经济制度，也即包容性经济制度已经刻不容缓。

三、包容性房地产经济制度的具体构想

实践证明，“荡秋千”式、以计划手段为主的宏观调控机制治标难治本，无法治愈房地产的“沉疴旧疾”，反倒是一次次把房地产问题推向悬崖。现行的房地产宏观调控机制和相关的制度建设，远不是房地产治理的有效机制，实践反馈甚至是无效的制度供给。因此，为避免因泡沫破裂导致房地产坠入悬崖，进而引发系统性的经济危机和社会危机，我认为当务之急就是要建立一套包容性的房地产经济制度，提供房地产治理的长效制度供给，促进房地产与经济社会协调可持续发展。构建包容性的房地产经济制度，关键是要对症下药，减少原有制度的汲取性特征，增强制度的包容性；具体要从制度创新与改革入手，建立一套有利于促进市场充分竞争，资源要素自由流动，房地产产权界定清晰，制度性交易成本降低的制度体系；一套不以牺牲千千万万普通居民的利益为代价换取政府利益的最大化，不以短期的GDP和财政收入最大化而牺牲长期的可持续增长，有利于增加土地和住房供给，降低制度性交易成本，实现社会福利最大化的经济制度，破除土地、住房、税收、金融的“供给约束”和“供给抑制”⑥⑦，确保房地产持续有效的供给。

具体而言，创建包容性的房地产经济制度，要从着力弥补土地、住房供给的缺位，金融、税收制度的缺失入手，加快进行制度创新，减少相关制度的汲取性特征，增强人民群众的获得感：一是确立更趋公平、适度竞争的土地供给制度；二是建立“双轨统筹”、两条腿走路的既体现效率，又维护公平的住房供应制度⑧；三是塑造稳定、中性、低杠杆的住房金融制度；四是构建包容的房地产税收制度。

（一）建立适度竞争的土地供给制度

房地产土地供应不足是当前房地产困局的重要原因之一，要多渠道增加土地供给。改革土地招拍挂制度，引入竞争机制，允许非政府机构进入土地市场，开展土地拍卖业务，破除供应垄断；建立健全“地票”制度，将闲置的宅基地复垦为耕地，以其置换城市建设用地指标。尤其是要结合农村土地确权，逐步探索引导和支持农村宅基地和“小产权房”入市交易，从根本上解决城市建设用地供应不足的问题。

（二）建立“双轨统筹”的住房供应制度

过度依赖商品房市场，保障性住房等公共住房市场发展不完善是房产价格居高不下的重要推手。我认为要出台切实的举措来发展房屋租赁市场，如允许承租人可以使用住房公积金付租金⑨，降低房屋租赁的增值税负担，个人基本生活需要的房屋租金可以抵扣个人所得税等；加大投入力度，支持改造棚户区、城中村为公共住房；加快制定公共住房建设发展规划，明确提高公共住房比重，保障人人住有所居。

（三）建立中性的个人住房金融制度

目前，房地产金融挂个的重点是住房金融降杠杆，对当前住房抵押贷款领域存在的零首付、首付贷等过度杠杆化的违规行为，进行及时清理；之前为了去库存而临时出台的高杠杆化的金融措施要及时归位，遏制资金加速流入房地产的趋势。从长远来看，要建立中性的住房金融制度，低杠杆、少洼地，利率由市场决定，由资本市场自发调节，而不是行政的过度干预。

（四）构建包容的房地产税收制度

目标是引导土地财政向税收财政过渡，建立现代化的地方财政制度。现行房地产税收制度存在很多不足，交易环节税过重，保有环节税负太轻，它的税收功能没有发挥出来，不仅没有稳定房地产市场，反而一定程度上加剧了市场的波动。同时，房产税及相关税收也满足不了地方公共服务的需要。因此，需要从以下几个方面着手，对房地产税收制度进行重新构建。

第一，是降低交易环节税费，减轻交易成本，减少对房价的“助涨助跌”效应，具体来说有四个方面的措施。一是完善营改增政策。适当降低增值税税率，扩大进项抵扣范围（贷款利息等），兼并税率档次，尽可能减少免税、先征后退等税收优惠政策；二是降低交易税负：将契税平均税率降低至1%左右，维持较低的税负水平；三是简化税制结构：将土地增值税合并至增值税，取消除证券交易印花税以外的印花税；城镇土地使用税、房产税、耕地占用税等并入未来的房地产税。四是清理房地产收费，进一步取消或降低房地产相关收费，尤其是大力清理和取消一批房地产收费项目，包括违规设立的行政事业收费和经营性服务收费。

第二是保有环节的房地产税改革，这是重中之重，房地产税改革既关系到土地财政能否顺利转换、也关系到地方政府治理的法治化、更与广大老百姓切身利益相关。出于慎重考虑2017年国家尚未将房地产税法草案提请人大审议，但社会各界对改革的呼声日渐高涨，而且根据2020年前落实税收法定的既定要求，我认为房地产税立法及改革势在必行。为确保改革顺利推进，实现改革预期目标，我建议改革过程中，一是定位要准。房地产税要以筹集财政收入满足地方公共服务的需要、促进土地财政向税收财政的转换为基本目标，不宜夸大调控房价、调节贫富差距的功能。二是制度要“包容”。政策设计方面要充分考虑住房的社会属性，制定科学的税基扣除、阶梯税率（超额累进税率）和税收豁免政策，保障社会公平，使房地产税成为市场的“稳定器”，而不是振荡器。三是步子要稳。推进步骤方面，房地产税短期内全面落地有难度，可不急于全面推，先通过立法搭建制度框架，在部分城市试行，然后再由点到面。制度设计方面要考虑到“土地财政”的转换是个长期过程，不可能一步到位，需要分步实施，可以把城市分为已完成城市化原始资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分，先对企事业单位、永久产权等完成原始积累的开征房地产税，企事业单位和商业机构，在原房产税基础上，率先开征房地产税；永久产权（如侨房、公房等），同步开征房地产税。其次，再对土地使用权有期限的物业（含老城区新出让的项目）、小产权房、城中村等增量部分征税。个人房产土地使用权70年到期后开征房地产税的同时转为永久产权；老城区及附近新出让的项目可以缩短期限，如从70年减少到20或30年，到期后开征房地产税；老城新增住宅拍卖时按规定缴纳房地产税⑩。通过上述设计，实现土地财政和税收财政顺利衔接、平稳过渡。四是配套要到位。积极推进不动产信息登记及联网、房屋价值评估机制、个人纳税申报制度建设，确保房地产税顺利落地。