构建国税系统行政执法网络同步直播平台的思考

汝城县国税局课题组

    2012年10月29日习近平同志在参观《复兴之路》基本陈列时强调“空谈误国、实干兴邦”，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。此“强调”和“决定”充分揭示了我国依法治国基调和方向。国税系统作为国家收入分配体制机制重要组成部分，当然应当走在全面依法治国前列。当前国税系统行政执法须要解决的首要问题是：明白岗位人员主动要干什么、清楚岗位人员干了些什么和确定岗位人员干得怎么样，从而改变过去那种要你干、推你干和评你干的格局，形成我要干、我去干和督我干的新格局。而要实现这一新格局就应该创新依法治税理念，构建互联网+法治税务新思路，打造税务行政执法网络同步直播监督平台，实现税务行政执法全过程主动化、痕迹化、阳光化和实时化管理。其对全面落实税务法治化进程、服务党和国家发展大局，具有特别重要的现实意义。

一、执法监督现状客观需要

    税务行政执法是否合法、合理、公平、公正和公开有赖于税务行政执法监督工具的正确运用。当前税务行政执法监督工具停留在事后监督、问题监督、发案监督和文件监督运用上，较难实现税务行政执法全过程监督，且其监督结果运用也较难达到监督目的，大量应监督事项可能游离于监督大门之外，可能影响监督效果，而税务行政执法环境变化须要与之适应的新型监督模式。目前税务行政执法监督存在一些与之不相适应的问题和方面，值得进行客观分析和解剖。

    （一）监督手段不同步。税务行政执法监督从表面上来看可谓“麻雀虽小、五脏齐全”，但其监督手段不外乎表现在以下几个方面。一是开发事后监督软件，利用所谓SQL语句查找所要监督事项；二是自上而下行文规矩，罗列所谓应当监督事项，坐等事发实施监督；三是内外互联互通，利用相关案发信息进行事后监督；四是广开门路、鼓励举报、强化服务，收集负面信息实施监督；五是上传下达、层层把关、级级上报式连锁监督。以上监督手段一般重“处”轻“防”，与应监督事项存在时间差，不能与应监督事项实现同步化，往往造成监督手段适用滞后、不恰当和无效果。

    （二）监督证据不链条。一般情形下，税务行政执法监督即使是重“处”轻“防”，也应当事实清楚、证据确凿充分。但是，实务中监督证据却存在着证据不链条现象。首先，大部分证据均来自当事人言词，很难还原事实真相，甚至存在歪曲事实真相嫌疑，影响公正监督；其次，监督事项事实缺乏痕迹化管理，获取合法监督证据形式上存在漏洞，难以印证言词证据真伪，影响公平监督；其次，涉嫌监督事项大多源自内部控制缺陷，监督难以以点带面，相关监督证据很难实现关联，影响公开监督；最后，监督证据存在证明监督事实证明力不足现象，往往导致定案依据和适用存在问题。这些都是监督证据不链条所造成，从而导致监督证据合法性、真实性和关联性存疑，无法达到监督促进税务行政执法合法合理之目的。

（三）监督效果不明显。党的十八大召开以来，各行各业都加大了监督力度，国税系统也不例外。近年来，国税系统对有为违规行为进行了大量查处，对纠正有为违规行为起到了积极作用。但是，目前有为违规行为虽然减少了，而无为避违规行为却在漫延，其结果比有为违规行为结果更为严重，可能导致无监可督。造成这种结果可能有以下原因：一是红线思维引发无为倾向；二是风险过度理念催发不为思想；三是多为多错事实触发停为想法；四是部门干政规定导致倦为；五是大局环境不稳现象促使慎为。为此，监督效果当然不明显，导致可监督事项呈现平面化状态，监督网络可能形同虚设，无监可督可能形成应然。

（四）民众监督不公开。监督可分为内监督和外监督，通常内监督不为外界所知悉，而外监督常被称为阳光监督并为社会公众所知晓。目前，税务行政执法监督多为内监督，外监督所占份额相对较少，且公开程度不高。由于税务行政执法监督公开面较窄，被监督对象自然对监督事项所持态度会相对低调和极力应付，使监督达不到应有效果和目的，其实质是可能排除民众监督，导致监督不公开所致。

（五）监督考核不到位。监督也是一门艺术，有效、合法和合理监督须要严密考核保障。当前，国税系统对监督考核基本流于形式，更不存在监督之监督考核模式，其具体表现形式可能为：一是书面监督形式考核重于实质监督考核，往往采取报告式考核模式；二是内考形式重于外考形式，常把制度性考核归于内部考核，而把事发性、案源性考核归于外部内部性考核，考核结果公开程度不高；三是内外网络考核形式缺乏基础和习惯，往往造成自评自考，社会公众参与度不高；四是文件性考核重于业务过程性考核，往往因为过程痕迹缺失而无法客观公正考核；五是监督考核之考核机制没能建立，往往造成考核者不能被考核之现象，导致考核流于形式。因此，须要对税务行政执法监督考核机制进行创新，建立适应新时期网络发展方向考核机制，实现税务行政执法监督活动实时化、网络化和阳光化，提高行政执法效能。

二、运行平台业务要素需求

针对上列行政执法监督现状，我们不难看出现阶段所执行监督政策和措施已不能适应时代发展要求，必须创新改革，寻找适合现在及以后税务行政执法监督新模式。为此，笔者经过深入调查研究，认为构建国税系统行政执法网络同步直播平台，能有利有节有效地改变过去模式，创立适合国税系统现状及未来发展方向新模式。运行这一新模式需要以下要素配套实施，才能达到预期效果和目的。

（一）开发直播平台客户端。直播平台客户端是国税系统对外宣传、展示、纳柬、受监、咨询和服务窗口，其开发运行对促进国税系统全球网民化、执法阳光化、服务实时化、宣传规范化和监督公开化等具有时代紧迫性和客观必要性。针对国税系统目前网络资源分布状况，可采取以下开发模式：一是自主开发模式，根据国税系统当前行政和业务两条线，围绕须要公开监督事项设计客户端功能，实现用户实时点击受公开监督事项和宣传办税及服务相关事项，营造国税系统明明白白行政、清清楚楚执法环境；二是外包开发模式，采取招投标形式鼓励社会高技术团队，按照国税系统要求开发并运行客户端，实施国税系统行政和业务两条线公开事项实时随机接受社会公众监督；三是委托开发模式，采取委托合作方式开发客户端，待其能正常运行时连同知识产权一并移交给国税系统，并有偿购买后期更新服务。

（二）组建直播平台业务组。国税系统组织结构是以总局为金字塔顶式四级分层模式，可以实施总分业务组运行模式，具体为：一是总局层面业务组负责总局层面直播事项，并指导监督下层业务组直播规划和事项，同时须要实施反监督程度，定期随机抽取下级业务组监督直播总局层面须公开监督事项，真正实现监督无死角，其他层面反监督同样适用；二是省市级层面业务组负责本层面及须监督下层事项，并履行随机反监督总局事项；三是地市级层面负责本层面及须监督下层事项，并履行随机反监督总局、省市局事项；四是县市（区）级层面负责本层面监督事项，并履行随机反监督总局、省市级和地市级事项。这样就形成了自上而下、自下而上和纵横交错地直播平台业务组运行体系，确保监督公平、公正和公开，从而彻底改变过去上可监督下、下不可监督上和左右不相监督局面，还原监督本身丰富内涵和外延。

（三）宣传征集平台客户群。随着税制改革不断推进，未来纳税人将分为组织纳税人和自然人纳税人两类，也就是说：只要在我们国家发生纳税义务全球组织和自然人，都可能成为平台客户群之一， 且在一国经济生活中不发生纳税义务组织和自然人少之又少。因此，平台客户群将具有广泛性、跨国性和全球性。为此，须要我们从以下几个方面宣传征集平台客户群：一是打造全球免费适用直播平台客户端，服务全球组织和自然人纳税人，为其提供中国国内和国际税收服务通道；二是向全球组织和自然人纳税人承诺中国税务行政执法合法、合理、公平、公正和公开事实，树立中国国内和国际税务诚信标杆；三是充分展现我国税权行使全过程，依法维护国家税收主权完整；四是切实保护全球组织和自然人纳税人合法权益，共筑国内和国际和谐、合作和发展税收梦。这样平台客户群将稳定、可持续和忠诚。

（四）申请直播网络接口端。国家税收是国家政权正当运行润滑剂，监督国家税收形成过程是国家政权行使边界，其本身并不具有弹性，而要实施有效监督、确保国家税收应收尽收，就应顺从时代要求实施网络化监督机制。显然，申请直播网络接口端监督税务行政执法活动符合经济社会发展要求，有利于国家税收正确征缴和运用。为此，应该从国家层面申请运行直播网络接口端。一是由国家税务总局向国务院提出申请，国务院主导直播网络接口端相关事项，将其提升到国家层面；二是国家税务总局根据国务院核准，协调网信相关群体，实现直播平台运行全网化和全球化；三是国家主导运行电脑网络接口和手机网络接口，实现网络运行全覆盖；四是按照国家税收四级管理体制，确保上下左右即行即通，有效保证国家税收执法、管理监督信息网络化。只有这样，我国税务行政执法监督才能走上法治化轨道。

（五）实现多媒体互联互通。税收是对合法财产权合法侵权行为，涉及广大组织和自然人切身利益，其关注度在社会经济生活中非常高。因此，税务行政执法正确与否，直接关系到国家政权行使是否公平正义，也直接关系到征纳双方权利义务正确行使，更关系到征纳双方矛盾纠纷处理程序是否公平、公开和公正。为此，实现多媒体互联互通有利于实现这一目标，并能起到除征纳双方外明镜功效，从第三方角度矫正征纳双方权利义务行使不平衡。一是建立媒体吹风会制度，定期向媒体公布税务行政执法监督方向；二是构筑税务媒体互联互通管道，共享双边信息收集和运用，推进平台完善有效；三是搭建直播客户端嵌入媒体机制，运用媒体优势扩大影响力；四是充分利用媒体反馈调查分析优势，及时评估直播客户端运行功效，并实时修正存在问题和不足。只有这样，才能发挥直播平台对促进税务行政执法监督效能，切实履行和维护征纳双方权利义务有效行使。

三、平台运作基本操作流程

构建税务行政执法网络同步直播平台客观须要和诸要素集合只是一个壳，须要向壳里填充客观真实内容，才能正常有效运行之。根据现阶段及未来税务行政执法监督发展趋势，笔者认为，其基本运作流程理应具备以下内容。

（一）构建直播业务库。直播业务库分岗位业务库、单位业务库、个人业务库和组织业务库四大类，其具体构建流程如下：一是按照自上而下任务导向式对国税系统四个层级进行宏观业务分配，然后各个层级根据本层级宏观任务进行微观化，并将微观任务进行岗位定量化和定性化；二是按照自下而上任务认领式归集岗位、单位、个人和组织业务包，并分类形成初始业务库；三是综合自上而下任务导向和自下而上任务认领信息，确定直播业务库基本框架；四是根据确定成型直播业务库框架分别由岗位、单位、个人和组织具体描述相关业务流程、内容、要求、焦点、预期结果、例外情形和临时安排等信息，然后将相关信息按年、季、月和日及时上传至直播业务数据库系统，并根据具体情况按照审批权限进行实时修正；五是根据相关业务具有垂管属性和平管属性等特点，通过直播业务数据库系统进行自上而下、自下而上和纵横交错组合，形成条块相关直播业务组合体，适应国税系统相关业务条块管理相结合的特点和方向。

（二）随机抽取库对象。直播业务库的构建为随机抽取库对象进行直播监督创造了条件，且各个库对象业务具体明确，能精确到具体岗位、个人、单位和组织，使随机抽取业务成为现实可能。其抽取方式主要有以下几种类型：一是自上而下随机抽取方式，该方式根据上级宏观和微观管理策略对相关业务实时进行直播监管；二是自下而上随机抽取方式，该方式根据反监督程序实施下级监督上级宏观和微观业务决策及执行情况；三是纵横交错式随机抽取方式，该方式解决条块相结合业务组合体宏观和微观决策及具体业务执行监督；四是焦点热点随机抽取方式，该方式解决国税系统行政执法过程中因情势变化所带来的焦点和热点问题，从而实时把控国税系统行政执法全局。

（三）制定直播计划图。对税务行政执法进行网络直播是一件十分严密慎重事项，必须具有一整套细致周密、明确可行、便于操作和播前审定程序和计划，才能达到预期监督目的和效果。根据目前国税系统行政管理资源和具体业务性质，制定直播计划图时应考虑以下因素。首先实施谁直播谁制定直播计划图，并通过直播数据库系统按照下管一级模式实时逐级报备，经过形式审查后才能开展直播业务；其次要根据直播业务特点，依据具体情况灵活制定直播计划图，客观真实反映业务执行情况；三是要建立计划业务与直播业务专业分工制度，对直播业务中存在问题计划业务人员应及时对计划进行修正，确保直播业务顺利进行；四是要建立直播业务计划图档案管理制度，及时将完成后计划归档，并对计划进行评估分析，以便后期进行更新改造；五是要建立直播业务计划图保密制度，在相关直播业务开展前严禁将相关直播信息通过各种渠道违规泄露;六是要建立直播导播人制度，其具体负责直播业务开头、解说和结尾收关工作。

（四）同步直播全过程。根据报备批准直播计划图，相关人员应及时通知直播对象，并随同直播对象开展相关业务活动，从目前国税系统相关业务情况来看，主要分为行政业务、涉税业务和混合业务等类型，不同业务种类，其直播方式和内容也存在差异。为此，应该针对不同情况开展相关业务同步直播。首先针对行政业务，直播团队应在导播人指引下，根据行政业务岗位、个人、单位和组织职能性质，按照直播业务计划图有序开展业务，客观真实反映行政业务提起、操作、运用和结果等相关信息，精准展现税务行政业务办理全过程；其次针对涉税业务，直播团队应在导播人指引下，根据涉税业务岗位、个人、单位和组织职能性质，按照直播业务计划图有序开展业务，客观真实反映涉税业务提起、操作、运用、纠纷、争议、解决和完成等相关信息，精准展现涉税业务办理全过程；再次针对混合业务，直播团队应在导播人指引下，根据混合业务岗位、个人、单位和组织职能性质，按照直播业务计划图有序开展业务，客观真实反映混合业务提起、操作、运用、纠纷、矛盾、调解和结果等相关信息，精准展现混合业务办理全过程；最后针对其他应急性业务，直播团队应在导播人指引下，根据其他应急性业务岗位、个人、单位和组织职能性质，按照直播业务计划图有序开展业务，客观真实反映其他应急性业务提起、操作、运用、处置、协调和结果等相关信息，精准展现其他应急性业务办理全过程。

（五）实时收集反馈源。开展税务行政执法网络同步直播是国税系统一件从未有过的大事，其不仅会触动整个国税系统，也会在社会上产生广泛影响，如何把握内外环境变化对国税系统影响就显得十分迫切和重要。习近平同志曾强调：“要让全国人民都有出彩机会”。其实，开展税务行政执法网络同步直播就是国税系统相关岗位、人员、单位和组织出彩平台，其机遇与挑战并重。因此，应该在开展税务行政执法网络同步直播的同时，实时收集反馈信息，及时调整网络直播策略，充分展现国税系统风采。一是要理顺内部反馈信息渠道，将国税系统各岗位、人员、单位和组织对开展税务行政执法网络同步直播的想法、意见、建议和反映及时收集整理，从而有针对性地评估分析开展税务行政执法网络同步直播的绩效，及时对存在问题和改进方面进行修正，以适应国税事业可持续发展需要；二是要打通外部反馈信息渠道，说白了，开展税务行政执法网络同步直播，就是让税务行政执法行为在阳光下运行，接受全社会各层次全面监督。因此，外部监督反馈信息就显得更为重要。一方面要在直播数据库系统建立信息反馈渠道，广泛接纳社会各界对开展税务行政执法网络同步直播评价和评议；另一方面要建立媒体反馈见面会制度，广泛听取和吸收各媒体对开展税务行政执法网络同步直播意见和建议，以推进其不断完善和发展，树立国税系统行政执法合法、合理、公平、公开、公正和高效运行的新时代执法形象；三是要建立内外反馈信息综合评估机制，及时将相关运用反馈信息结果公告社会，更精准地接受全社会广泛监督，促进税收与社会融合发展。

（六）综合评估库对象。国税系统每一个岗位、个人、单位和组织，都是按照国税系统总体战略目标和具体职责自主要求干什么、干了什么和干得怎么样，并且在直播数据库系统中都有详细文字和影音记录，为准确评估其业绩提供了有据可依和可考基础，也为客观真实实现组织和个人绩效考核提供了有意义的公平正义前提。一是岗位综合评估，根据直播数据库系统可以将不同岗位被监督结果进行实时评估，从不同角度得出其定性和定量指标，以供后期宏观和微观调控；二是个人综合评估，根据直播数据库系统可以将不同个人被监督结果进行实时评估，从不同角度得出其定性和定量指标，真正实现人力资源可记账式管理方向，并可供后期宏观和微观人力资源管理实施调控；三是单位综合评估，根据直播数据库系统可以将不同单位被监督结果进行实时评估，从不同角度得出其定性和定量指标，以供后期宏观和微观调控，从而真正实现单位绩效有实据考评；四是组织综合评估，根据直播数据库系统可以将不同组织被监督结果进行实时评估，从不同角度得出其定性和定量指标，以供后期宏观和微观调控，彻底改变过去对组织无法进行定量考核格局。五是国税系统总体综合评估，根据直播数据库系统可以将国税系统总体被监督结果进行实时评估，从不同角度得出其定性和定量指标，以供后期总体战略目标和具体职责分布提供真实可靠数据支撑，为精准进行宏观和微观调控提供基础。

四、同步直播执法意义重大

正如前面所述：“空谈误国、实干兴邦”。显然，无论多么理想税务行政执法监督管理方式、方法和手段，如果不能运用于实际，都只能是停留纸面空谈而已。因此，我们应该将这一全新税务行政执法监督理论，正确地运用于税收征管实务，从而积极稳妥地推进法治税务实现和落实，并且有效实施之能产生重大现实意义、体现时代特征。

（一）监督手段联通化。实施同步直播执法能实现以下联通，并结合税收可持续发展趋势不断创新监督手段。一是自上而下监督手段联通，上可就一定事项直追到底，适时有据开展事前、事中和事后监督，彻底改变过去以检查监督为主格局，转换成以预防监督为主、检查监督为辅新格局；二是自下而上监督手段联通，下可就一定疑问和问题直追至上，从而明明白白、清清楚楚了解疑问和问题来龙去脉，有助于下层实时掌握内外环境变化情势，并及时采取应对措施加以解决；三是纵横交错监督手段联通，彻底改变条块监督分离不统一现状，实现监督手段左右上下即联通又渗透，从而打破监督各自为政陋习，促进各监督节点监督学习经验即共享又上升；四是内部外部监督手段联通，可根据实际情况需要将直播数据库系统与外部监督系统实现互联互通，取长补短、不断更新；五是国内国外监督手段联通，互联网是没有国界的，针对我国税收国际化管理进程不断推进，监督国际化会成为未来发展趋势。

（二）执法监控过程化。直播数据库建立和运行为同步直播执法提供了流程，完全可以对执法过程进行全方位、全天候和连续不间断地监督，从而形成过程学习曲线，各层级可以将系统中成功过程学习曲线复制推广应用，进而提升整体行政执法技能和艺术。首先直播数据库中更多是文字描述性过程，针对这些过程可以进行系统比较分析，然后优化出不同岗位、个人、单位和组织行政执法过程模型，从而形成国税系统一定时期行政执法标版，进而复制、推广和更新；其次充分利用直播数据库同步直播信息源，通过数据库优化和整合，选取具有代表性行政执法过程视频进行编辑作为提升国税系统效能活教材，不断推进税务行政执法标准化、法治化、科技化和信息化进程；再次可以根据过程化信息综合评价政策落实中存在问题和矛盾，从而及时更新补充政策落实漏洞，防范税收执法风险；最后过程化信息可以作为岗位、个人、单位和组织自我警醒、自我评价、自我更新和自我愿景镜子，从而进一步确定其未来目标和方向。

（三）监督过程证据化。过去，我们办案、考核、汇报和总结往往根据最终结果进行，没有更多地关注过程，导致不能还原客观真实情况和事实，影响工作公开、公平和公证评定，而实施同步直播执法模式，直播数据库系统完整保存并能再现岗位、个人、单位和组织行政业务和涉税业务相关信息，使得相关监督过程以证据形态得以保存，其应用功能相当广泛。一是可以作为行政诉讼案件证据使用，并且其证据证明力能够得到有效保证，但同时如果税务行政执法不规范也可能成为对方有力证据；二是可以作为内部办案活证据，改变过去主要以陈述证据为主格局，从而能公平正义地处理内部案件；三是可以作为考核证据，正确评价岗位、个人、单位和组织业绩；四是可以作为汇报总结证据，实现去虚存实、真实反映和功过清分；五是可以作为其他证据，证明国税系统行政执法客观真实业绩，以赢得全社会对税务工作理解和支持，进行提升国税系统占位。

（四）监督结果明确化。过去，谁好谁优主观判断因素多，使得评先评优存在走过场嫌疑，极可能伤害干部职工感情和其主观能动性发挥，实施同步执法直播，直播数据库能够实现岗位、个人、单位和组织业绩清分排序功能，且能够进行定性和定量分析，自然谁好谁优就一目了然。

（五）民众监督公开化。阳光行政执法是最好防腐剂，实施税务行政执法网络同步直播就是让其在阳光下晒晒，接受社会公众广泛监督，让税务行政执法在阳光下合法、合理、公平、公正和公开进行，其所产生效能不容置疑。首先税收是对民众合法财产权合法侵权行为，民众有权利知悉和监督；其次税务行政执法是国家权力具体行使，应该接受社会民众广泛监督；三是只有公开化监督才是社会民众所期待，权力也只有在阳光下接受监督才能实现真正公平正义。

（六）行政执法主动化。实施同步直播执法是对行政执法领域观念更新和革命。过去，行政执法模式是要求你干、规定你干什么、考核你干得怎么样，其最终结果是政令不畅、相互踢球、无为不为和能动性差；而实施同步直播执法后，行政执法模式将变为我要干、我努力干、我干得怎么样，其主观能动性将得到充分发挥，实干兴邦意识将进一步强化。