推进税收征管体制创新的思考

叶民英①

摘 要：推进税收征管体制创新是增强税收在国家治理体系中基础性、支柱性、保障性作用的重要举措。我国现行税收管理体制是在1994年分税制财政管理体制改革基础上演变而成，存在税收征管体系不科学、法制性弱、国税地税职责不清、管理不科学等问题，必须加以改革和完善。

关键词：税收；征管体制；创新

 一、我国现行税收征管体制

 税收征管体制是处理国家机构间税权配置关系和各级政府间税收分配关系的基本制度。它隶属于国家税收体制，是国家财政管理体制的组成部分，是一组特定的公共性规则的集合，是中央政府与地方政府之间划分税收管理权限的制度。它主要涉及各级政府之间税收收入和税收管理权限的划分问题。其中，首要问题就是税收收入在中央和地方各级政府间的合理划分问题，然后就是对税收立法权、解释权、减免权、税种开征及停征权、税法调整权等一系列与税收划分相关的权限划分问题。它包括税收管理权限的划分、税务机构的设置以及机构隶属关系的确定。也即税收立法权、税收解释权、税种的开征或停征权、税收的减免权或加征权等税收管理权限在各级政府之间如何划分的问题。

    我国现行的税收征管体制是在1994年“分税制”管理体制改革基础上演变而成的，实行“统一领导，分级管理”的原则，在中央统一的领导之下再赋予地方政府一定的税收管理权利，税收管理权限划分到国务院、财政部和省、市、自治区三级，其分别有各级独立权限。由中央统一制定税法、税种以及税收的开征以及停征这些原则性的大问题，而对于具体的征收管理等事宜则是由地方因地制宜进行掌控。当然对于地方的职权的大小也会因为时间的不同而有所改变，具有很大的灵活性。呈现出税法统一，税权集中的特点。与此同时，建立了分设国税、地税两套税务机构的征管体制。这样的税收征管体制既有利于中央的领导，也利于地方灵活性的发挥。 

 二、我国现行税收征管体制存在的问题

    随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国税收征管体制能够基本保证国家政权的正常运转，缓解财政方面的压力。但是由于财税体制方面的不完善，造成中央和地方税收管理权限划分不科学，税收征管理工作欠规范，使税收征管体制存在着一些不可忽视的问题。

 （一）税收征管体制不系统不科学

税收征管体制是划分中央和地方税收征管权限的制度，是协调税收分配关系的保障。近年来，税收征管权限几经变动，但未形成一个系统的体制。1994年实行分税制财政管理体制，明确将税种划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，但未涉及中央和地方税收管理权限的划分问题。1994 年，国务院在《关于取消集市交易税、牧畜交易税、烧油特别税、奖金税、工资调节税和将屠宰税、筵席税下放给地方管理的通知》中规定：屠宰税和筵席税下放地方管理后，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区经济发展的实际情况，自行决定继续征收或者停止征收。继续征收的地区，省、自治区、直辖市人民政府可以根据屠宰税和筵席税暂行条例的规定，制定具体征收办法，并报国务院备案。在2000年后，进行农村税费改革试点中，取消了屠宰税。筵席税大多数省、自治区、直辖市未开征。2001 年，国务院在《关于所得税收入分享改革方案的通知》中，规定各地不得出台所得税优惠政策。根据我国社会经济的发展变化，虽然几经调整、补充、修改，但是，一个系统科学的适应市场经济的税收征管体制始终未能建立。

（二）税收征管体制的法制性弱

 关于税收管理权限的划分问题，散见于相关的规章、制度之中，系统性差是非常明显的。但是最根本的还是法制性弱。第一，中央和地方税收管理权限的划分，要有法律依据。即税权划分依法而定。第二，划分税收管理权限的体制，要以法律形式实施。即税权划分依法而行。根据税收法定原则和我国税收权限的现状，关于税收管理权限的原则性界定，应在宪法中明确。以前实行的涉及税收管理权限方面的规定，多是国务院以行政法规的形式发布的。如果一个体制没有一定的法律保证，其实施效果是可想而知的。何况是划分中央和地方税收管理权限的体制，其法制性要求更高。

（三）税收管理权限内容杂乱

    税收管理权限，广义而言，即税权，应该包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。通常我们所讲是指狭义的税收管理权限，包括税收立法权、各税种的开征和停征权、税收政策的调整权（主要指税率、税目的调整权）、减税免税的确定权限等。目前关于中央级的税收管理权限，虽然看似划分清楚，而实际上并未形成系统的法律。立法权限应属于全国人大及其常委会，即使授权委托国务院立法，也只能是暂时的、应急性的，决非长久之策。而国务院下属的部委是没有立法权限的。除立法权以外的税收管理权限，也没有明确的法律规定，散见于税收和其他相关法规中。属于地方的税收管理权限，应在税收管理体制中以法律的形式明确规定，而目前却是由中央在相关行政法规中界定。关于地方税收管理权限的内容、规定，散见于税收条例或者暂行条例、税法或者细则、税收规定或者税收规定的通知等，或者一些相关的行政法规中。这样会造成一系列问题。其一，确定地方税收管理权限的法规，其法律形式的档次低，有的叫“暂行条例”、“暂行办法”，或者“××若干问题的规定”等；其二，制定的主体不同，规定、办法的制定者有国务院、财政部、国家税务总局等，不规范、不统一；其三，在确定地方税收管理权限的相关规定中，各自规定各自所涉及到的权限、内容，互不联系，没有整体意识，系统性差。关于税收管理权限的省以下相关规定，在制定具体的规定、办法时，要对应上级的各种相关规定，所以，造成地方制定的具体税收规定、办法系统性、规范性、严肃性差。

（四）地方税收管理权限十分有限

    目前，地方税收的管理权限相当有限。地方目前不具有税收立法权限，即使地方性小税种，地方也不能立法征税。除筵席税和屠宰税外，对其他税种的开征、停征，其决定权限在中央。大多数省、自治区、直辖市未开征筵席税，在 2000 年后进行的农村税费改革中，屠宰税已被取消。在一些税种的条例或暂行条例中，规定的税率，如契税的税率等，地方必须在中央统一规定的幅度内作出规定。而有些税种，地方无权对税率进行调整。尽管是一些地方小税种，调整税率的权限，地方十分有限。税目的确定权限基本上集中在中央。一些地方税种的具体征税范围或项目的调整权限，地方也很有限。在一些地方税种的规定中，地方在中央的规定下，具有一定的确定减免税的权限，但是相关税收减免的规定比较杂乱。       

    地方税收管理权限过小引发的问题值得重视。一是非税收入问题。地方财政收入结构中，特别是县级财政收入中，非税收入逐年增加，意味着“费挤税”现象越来越严重。二是地方财政困难。按现行财政体制，地方政府性债务管理越来越严格，而税收的管理权限又十分有限，同时，地方政府承担的职责过大，财政收支矛盾突出。

（五）地税、国税两套机构职责不清晰

 目前比较突出的问题是，在省级以下各级政府，采取分成、上划、上交、体制外上解等各种合法或非法、合理或不合理的手段，集中本级政府的财力，同时，政府的事权、职责在并不清晰的前提下，有些方面却出现了向下分派的情况，尤其严重的是县、乡两级政府，其事权、职责与可支配财政收入不挂钩，事权、政府职责与财权不对称，收支矛盾突出。正是因为各级地方政府收入划分不明晰，致使国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不明确。

三、推进税收征管理体制的创新

从我国的政治体制和经济管理体制来看，应当实行集权为主，适当分权的税收征管体制。为什么集权为主呢？第一，保证国家政策的统一性，政治的高度统一和经济的整体性；第二，中央要有足够的管理权限控制税收分配秩序，协调税收分配关系，实现社会的稳定发展；第三，集中大部分或绝大部分财力，保证全国经济的平衡、稳定发展。为什么还要适度分权呢？第一，我国各地情况差别悬殊，多种因素制约，非常复杂；第二，提供公共产品需要相应的财力，而国家可适当下放税收权限，由地方决定一部分公共产品所需财力的筹集；第三，利用部分税权，调整地区间发展的不平衡。同时，也要考虑“一级政府、一级事权、一级财权”，事权和财权的对称。地方政府的职责，是确定地方事权、税权的前提。按照权责结合，同时考虑履行职责所需要的财力，确定财权、税权。

（一）建立系统科学的税收征管体制

首先，在宪法中，应明确税收管理权限的原则性内容。其次，根据宪法，制定专门的税收征管体制。最后，系统划分中央和地方的税权，明晰各项税收管理权限。通过建立系统科学的税收征管体制，合理科学的在税收管理方面处理集权和分权的关系，明确中央和省级以下地方的税收管理权限，理顺中央和地方的税收分配关系，调动省级以下各级政府税收征管的主动性、积极性。   

   （二）制定颁布《税收征管理体制法》

    税收征管体制，应通过法律形式公布和实施，即由全国人大或其常委会正式立法，使之具有较高的法律形式，以体现税收征管体制的法律严肃性、统一性，保证税收征管理制实施的效率。严格执行税收征管体制，杜绝地方非法税收竞争，消除地区间税收壁垒，确保国家税收政策的统一性。税收征管体制建立并正式立法后，中央和地方税收管理权限因政治、经济、区划、自然等因素发生变化时，需要调整权限的范围，或因临时性原因需要进行体制的调整时，也应通过严格的法定程序进行。不能因时间紧或者其他的借口，以行政法规或其他的形式来代替法律。

   （三）适当下放部分税收管理权限

根据税收管理体制集权为主、适当分权。同时，考虑“一级政府、一级事权、一级财权”，事权和财权的对称，以及国家宏观调控和考虑地区间的差别的设想，在中央税收管理集权为主的前提下，因时、因地、据情适当分权，是调动地方税收征管积极性，实现社会经济稳定发展所必须的。

1、给予省级人大一定的税收立法权。地方税收的立法权，是指地方在中央统一政策前提下，根据地方具体情况，通过一定的立法程序制定地方税收办法的权限。中央应给予地方一定的税收立法权限。但是，税收的立法权限涉及因素较多，应该区别情况而定。（1）对涉及国家宏观和全国政策统一的税种，如增值税、消费税、企业所得税等税种，中央不仅要统一税种的开征、停征，税目的增减和税率的调整权限，减免税的确定权限，而且要尽快使这些税种正式立法，由全国人大通过并颁行。（2）在全国范围统一实施的地方税种，且涉及全国统一政策和各地经济利益平衡的，如个人所得税、资源税、印花税等税种，应由中央统一制定办法，并通过全国人大正式立法。（3）一些地方税种，如车船使用税、房产税、城镇土地使用税、遗产税、土地增值税等，可下放立法权限于地方。由省、直辖市、自治区人大立法，并决定开征、停征。（4）在全国统一政策和宏观调控的前提下，中央可下放地方根据当地具体自然、社会、经济、财政收支情况，开征一些新税，只在本省、自治区、直辖市范围内实施。让地方具有一定的地方税收的开征权或税种的选择权。这些税种，也要经过省、自治区、直辖市人大，正式立法才能实行。

特别强调的是，在赋予地方一定的地方税收立法权的同时，要建立一套科学的地方立法程序，规范地方税收立法，提高地方的立法水平，中央应控制、监督地方的税收立法，以防止地方滥征和随意地改变地方税收的征管办法，造成省级之间的歧视性税收或形成税收壁垒。同时，通过法律的形式确定下来，地方税收的立法权限只能集中在省级。地方税种立法权限归省、自治区、直辖市人大及人大常委会，地方人民政府及其财政、税务机构，不能享有税收的立法权限。 

  2、下放部分地方税收的政策调整权。对个人所得税、资源税、印花税等地方税种，全国人大正式立法后，在统一的税收政策下，可给予地方一定的税收政策调整权限：（1）征税范围的具体确定，可放权限于地方；（2）根据各地情况的不同和发展变化，可由地方对税目进行增减，调整具体的征税范围或项目；（3）在中央关于对税率统一规定的幅度或范围内，可由地方调整税率或税收征收额度。对于车船使用税、房产税、城镇土地使用税、遗产税、土地增值税等地方税种，可将税收政策的制定权限（立法权限）和调整权限，全部下放地方。

3、给予地方一定的减免税权。对于营业税、个人所得税、资源税、印花税等地方税税种，中央正式立法后，不仅将税收政策的调整权限给予地方，而且也应将这些税种的减免税权限下放给地方政府。总之，中央税、中央与地方共享税，地方税中涉及中央宏观调控和全国政策统一的税种，税权应该集中在中央。地方税中的一些地方性税种，可下放权限给地方。在给予地方一定的税收管理权限的同时，应注意：第一，不能影响税收管理权限的“集权为主”，税收管理的“大权”一定要集中在中央；第二，适当分权的度，不在于权限下放的多少和大小，而在于因地、适时、据情确定；第三，关于税权的划分、下放，均以立法形式进行；第四，下放权限，并不是意味着中央失去对该部分税收管理权限的控制、监督，而是相反，更应加强管理中央实施有效的制约、控制和监督。

   （四）理顺国税、地税两套机构的职责，加强两者的合作

   厘清国税与地税、地税与其他部门税费征管职责划分，中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，中央与地方共享税则依据税种属性和方便征管、节省征管行政成本原则确定征管机构。国税、地税机构分设是当今世界绝大多数国家的共同选择，匹配深化财税体制改革的方向，同全面深化改革的总目标是相容的，一致的，更是契合于人类税收历史发展的共同规律，因此，保持国税、地税机构分设基本格局不变的基础上，通过理顺征管职责的划分，加强两者的合作，不断推进税收征管体制和征管能力现代化进程，发挥税收在现代国家治理中的基础性、支撑性作用，将成为今后一段时期我国税收征管体制改革的大逻辑。