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李灿:公共财政预算决策法治化研究
时间:2016-11-16 浏览:1500 来源:湖南省法学会财税法学研究会 作者:研究会秘书处


                                 公共财政预算决策法治化研究

                              李


摘要:财政预算决策与每个人的生老病死、衣食住行紧密相连。依法科学的财政预算决策,既能够治国安邦,又能够保护每个纳税人的权利。依法民主、科学地作出预算决策是领导干部正确的选择。文章根据现实案例提出了有针对性的三个问题: 决策由谁作出、决策程序怎样展开、决策是否合法,并逐一提出了应对之策。

关键词:公共财政;预算决策;法治化

 

2013年10月14日,中央财政拟安排50亿元资金,全部用于京津冀及周边地区(具体包括京津冀蒙晋鲁六个省或直辖市)大气污染治理工作,重点向治理任务重的河北省倾斜。②大气污染及雾霾需要采取多种措施加以综合治理,文章只就只就财政部关于中央财政出资50亿资金专门用于治理北京及其周边地区大气污染及雾霾这一决策进行法理上的分析。

一、 该决策是如何作出的?

(一)我国的现状

从新闻报道和财政部网站所提供信息来看,用于治理北京及周边地区大气污染的50亿中央财政资金,尽管没有公开明确是由谁作出这一决策的,但从信息来源和财政部的管理职权来看,只能认定为这一决策是由财政部决定并由其具体安排和落实的。那么,是否应由其作出安排,对这一问题的回答就涉及财政预算体制及其权限问题。就50亿元中央财政专项资金的决定而言,并不见有关全国人大常委会(或专门委员会)、国务院及其他相关部门以及公众等其他主体在这一决策过程中究竟居于何种角色或者地位的只言片语。可见,在这一决策中,《宪法》和《预算法》赋予全国人大及其常委会对于预算的审查权和批准权的“旁落”,而财政部门具体负责和执行预算资金分配的角色却凸现为“唯一”。

(二)国外的经验

世界各主要民主国家,往往只赋予政府及其部门行使—定范围的预算管理权,而将“议决”权、审批权和监督权更多地赋予了国会,英、美、法、德及日莫不如是。世界各国的代议机关体系中都无—例外地设有各种委员会,以启动代议机关的机器运转。在财政预算方面,各国代议机关都设立了相应的常设委员会。如,美国国会中与预算审查相关的机构就有参众两院拨款委员会、参众两院筹款委员会、参众两院预算委员会、国会预算办公室,审计总署(国会之下的国家最高审计机构)还对各部门的预算执行情况进行审计。③

(三)解决的对策

1. 将“虚位”的人大角色转向人大“实位”。为消除财政预算决策的现实格局及其种种弊端,就必须优化人大与政府角色分工,将“虚位”的人大角色 (预算审查程序形式化、执行监督表面化、代表履职能力弱化,是当前各级人大的通病)转化为能够实际承担起法定职权的权力机关,即从行政主导转向人大“实位”。

2. 构建以委员会为中心的预算审批制度。鉴于我国现行的人大财政预算体制状况,在我国也应构建以委员会为中心的预算审批制度,从而对预算的编制、决定和执行情况进行全过程和全方位的审查、监督与制衡。政府应严格依照《预算法》规定,将预算草案在人代会召开前45天(中央一级)或者一个月(地方各级)提交人大相关专门委员会(民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境保护委员会、农业与农村委员会等)或常委会初审,解决专业性和时间性问题。

二、 该决策程序是如何展开的?

(一)尴尬的现实

我国的预算体制,建立于上世纪90年代中期,受我国经济体制转型和市场制度刚刚起步等时代背景的制约,形成了以“国家为中心”和以“政府权力为主导”的特色。因此,一直以来,预算体制从编制到执行、再到监督等阶段都明显缺少民主的理念与机制。预算决策民主化的缺乏,既表现在现行法律未作相关的制度安排,也表现在预算决策的实际运作过程中;不仅人大作为权力机关常常难以直接参与到预算的编制、决策和执行过程中,多以间接监督、事后监督为主且其监督功能难以起到实效,而且公民等其他社会主体参与决策并发挥监督的情形更是微乎其微。此次预算决策前,对于民众普遍关切的这一重大民生问题,却没有预先的公开公布或者征求民众的意见,也不见不同阶层、不同地域、不同职业的公民或团体参与其中,此种情况即财政预算领域长期以来缺乏民主化机制的现实写照。④

(二)解决的对策

在预算的决策过程中,除代议制的民主形式外,还需要有参与式的民主形式,而其具体表现就是“参与式预算”。所谓“参与式预算”,是指通过举办讨论会等方式,使公众直接参与预算过程,决定或部分决定公共资源的配置,并对预算执行实施监督。我国一些地方已先后开展了参与式预算改革的实践,但尚无相应的法律制度安排。公众参与预算决策过程,作为一种有效运行的机制并使其发挥相应的功能,还需要有法律制度加以落实和保障,以防范行政权力基于某些机构利益、团体利益或地域利益而不正当地行使。预算决策的民主化,需要参与预算决策的主体多元化。就中央财政安排污染防治专项资金这一个案而言,在参与方面至少应有来自两类主体的声音:一是听取各省市的意见。除北京及其周边省(市)外的其他省份,即对于不在本次中央财政支持范围内的省份更应听取其意见,吸收其参与。二是听取民众即纳税人的意见。因为中央财政收人来源于全体纳税人,其支出也应让民众知晓、让民众参与。

三、 该决策是合法的决策吗?

(一)此次中央财政资金安排的违法嫌疑

一是违反效益原则。财政支出的效益原则,是指通过财政支出所取得各种效益,包括经济效益和社会效益的总计,应当大于聚财过程中对经济所形成的代价或成本,也就是取得效益剩余或净效益。此次50亿中央财政安排,并未进行相应的成本效益分析,对于50亿专项资金是否值得投入、它将会产生多大的环境效益、其成效究竟如何、可否达到预期目标皆无预先考量,而只有“实施后评估”。即便只就事后考核而论,在2013年度结束后,并没有考核结果及奖励资金清算方面的公开信息,而只见环境保护部有关负责人于2014年2月23日向媒体通报的内容:环境保护部卫星遥感监测表明,22日我国中东部地区空气污染影响面积约为121万平方公里,其中较重面积约为的85万平方公里,主要集中在北京、河北、山西、山东、河南、陕西、安徽、辽宁等地。这一客观现实表明,50亿专项资金支出虽不能说被“打了水漂”,却也并未能取得实际的成效,足见其对效益原则的违背。

二是违反公平原则。财政公平原则,是指财政支出过程中以多支、少支或不支,来调整社会成员和集团之间原有的国民收入占有份额,贯彻社会公正准则,实现财政收入再分配职能。公平原则有横向公平和纵向公平两个方面,横向公平即同等情况同等对待,纵向公平即不同情况区别对待。中央财政在协调不同地区的财政关系中,基于公平原则的要求,一般应考虑贡献与利益相结合、双方或多方利益均沾、扶助等问题。然而,在距离中央财政支持北京及其周边六省(市)治理空气污染的举措公布尚不足2个月,我国多省(市)出现了人冬以来最严重的雾霾天气。2013年12月6—8日,中央气象台连续3天发布雾霾橙色预警,江苏西部、浙江北部成为重灾区。其中,南京、上海等地最为严重,上海市更一度发布雾霾红色预警,首要污染pm2.5的监测数据指标一度“爆表”,最高值超过700甚至达到900,造成机场、汽车客运站和高速公路临时“停摆”,中小学临时停课,多地政府还采取重点工业企业限产、停产,扬尘、基建等施工工程停工等应急措施。无独有偶,进入12月以后,珠三角几乎所有地区也都遭受了雾霾“袭击”,广州、佛山、江门多个空气监测点监测结果呈现重度污染。但是,上述省市或地区却并未如同北京及其周边地区一样获得中央财政专项资金支持的待遇。人们不禁会问:中央财政来源各省上交的财政,而且长三角和珠三角对中央财政的贡献较之其他地方更大,它们同样遭受了雾霾的“袭击”却为何没有享受到同样的支持?为何只有北京及其周边六省可以获得中央财政的资金支持?

(二)国际社会通行的做法

在环境污染治理中,有一项国际环境法普遍公认的原则——“污染者付费原则”,即所有的污染者都应当为其造成的污染支付直接或者间接的费用,这是国际社会在治理环境污染领域采取的最普遍的做法,也是各国制定环境政策的指南和环境法中的—项基本原则。

(三)解决的对策

1. “谁污染谁治理”、“谁污染谁付费”

我国环境立法中也确立了类似的理念,要求“谁污染谁治理”、“谁污染谁付费”。“污染者付费原则”,不仅应适用于排放污染源的企业,也应适用于排放污染的行业或区域以及当地的政府。北京及其周边地区大气污染问题日趋严重的根本原因,是污染物排放量增大,具体包括燃煤、机动车、工业、扬尘等的污染源。可见,该区域中的相关生产企业、工厂、施工者、机动车所有人是造成当地空气污染日益严重的主要责任人。当然,地方政府及其环保部门也负有不可推卸的行政责任。依据“污染者付费原则”,上述责任主体虽不应成为唯—的承担主体,但起码应当承担相当一部分的责任,尤其是支付直接的费用,地方政府也应安排相应的污染治理财政资金。如果由中央财政出资治理,就意味着获取经济利益的污染者和取得政绩的当地政府或区域在享受经济发展利益的同时却被豁免了相应的环境责任承担,而由全体纳税人对当地的大气污染治理“埋单”。

2.建立公开透明的“阳光预算”制度

预算的公开透明机制,在笔者看来主要包括两个方面:一是预算信息公开。预算信息公开,就是及时、系统地披露全部相关的财政信息,包括预算主体及其职能,预算编制的财政目标和事项及其过程、理由说明,预算的控制和审查批准情况,预算执行和变更情况,绩效评价和审计结果等。二是预算透明。预算透明,不仅要求预算过程可见、资料可查,而且还应做到让公众理解政府财政预算。在这方面,一些西方国家的做法实值得我们仿效和借鉴。例如,日本、美国的国会执行财政预算审查时必须定期举行电视直播的公开听证会;日本政府每年除了出版《图说日本财政》外,还有发行年度《决算与检查》、《会计检查梗概》等出版物,解释预算执行中的问题和改进意见;澳大利亚和韩国的法律要求政府公布每一级政府预算执行的操作内容、评估方法、影响分析、追加预算的影响报告。因而,在我国,诸如政府预算的审批过程应在媒体上完全公开,政府预算的执行效果、追加预案等细节资料,也应以清楚、易懂的出版物长期公开发行并易为公众所获取。⑤

3.建立“可问责”预算的有效问责机制

只有确立了透明与责任两套机制并有机的衔接,打通从“曝光”公开到“查处问责”的管道,两套机制才可发挥互动功能并保证预算决策权的正当行使。建立“可问责”预算的有效问责机制,无疑应基于对中国现实情况的把握而有针对性地安排相应的制度加以保障落实。新预算法出台以前,预算决策基本上无责任可言,也没有“可问责”的制度条件,预算责任严重缺失,预算责任的欠缺表现不胜枚举,几乎可以说是全局性的,诸如:法律上无明确的职权职责规定(权责不明当然就无义务之要求亦更无责任之承担);预算内容不明晰、细致(立法者和公众看懂都难,则更难启动监督和问责);没有明确程序规则,也无信息之公开规定(不仅对决策主体没有程序义务要求,公众亦无从知晓);没有责任约束,预算法尽管有两条涉及法律责任的规定却并未针对预算决策者、决策行为及其过程;而对预算的监督也是基本空白,尽管现阶段主要依赖于审计监督,但由于审计监督缺乏强制力和权威性因而也只是一种“弱化”的、极为有限的形式监督;至于对预算提起诉讼,则更无从谈起。

针对法律责任规定比较模糊问题,新修改的预算法将法律责任从3 条3 款增加到5 条25 款。如果政府及有关部门、单位违反预算法规定,除了责令政府及有关部门、单位改正,构成犯罪的,依法追究刑事责任之外,新预算法对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员还规定了具体的法律责任。包括:增加追究行政责任的6 种情形 、增加依法给予降级、撤职、开除处分的六种情形、增加给予撤职、开除处分的两种情形、增加依法给予处分的四种情形等等。新预算法对于违法行为有四个方式处理,最轻微是降级,第二撤职,第三开除,第四坐牢,这种处罚和欧美国家相比也是非常严厉的。

笔者认为,预算的法治化必须做到:(1)将财政决策纳入法律的有效约束之下,避免财政决策的任意性与其权力滥用。 (2)在法律上具体明确各类财政预箅决策主体的职权职责,建立事权和支出责任相适应的权责体系。(3)通过法律规范预算决策的全过程,实现全口径预算管理的法治化。(4) 在制度设计中体现公民的知情权、参与权和监督权及其行使,保障公民预算权利得以实现。(5)通过各种机制体系在立法、执法、司法、守法和护法等多个环节实施预算法制,从而使预算决策权运行在“法治化”的系统之中。(6)制定预算改革法案,将预算改革纳入“依法”的框架之下。

 


注释:


①李灿,中共湖南省委党校、湖南行政学院副教授。主要研究方向:经济法学。

中央财政安排50亿元资金用于京津冀大气污染治理. 中国新闻网20131014.

杨解君.财政预算决策弊端与体制机制创新研究——以中央财政出资治理北京及周边地区雾霾为例. 南京工业大学学报(社会科学版), 2014, 13.

刘剑文、侯卓.财税法在国家治理现代化中的担当.法学,2014 ,(2 .

王玉华、张献勇.2013 年预算法治研究综述.山东工商学院学报,2014,(2.