深化税收征管改革：历程·问题·路径

  罗一帆①

内容摘要：文章第一部分简要叙述了中国税收征管改革经历了税务专管员专责管理模式、“征、管、查”三分离模式、纳税人自行申报模式、税收管理员模式和全面推进税收管理现代化模式等五个发展阶段及其基本特征；分析了现行税收征管存在的主要问题。文章第二部分主要从以下四个视角论述了深化税收征管改革的路径与措施：以风险控税理念引领税收征管改革；实施分类.分级.分岗.分工的税收征管体制；在法治思维下推进税收征管改革；顺应“互联网+”发展趋势，依托移动互联、云计算、大数据等新技术，加强重点税源监控等。

关 键 词：征管改革；风险控税；专业化管理；法治思维；互联网+税务

第一节  税收征管改革概述

一、我国税收征管改革历程

新中国成立以来，中国税收征管模式大致经历了五个发展阶段：

一是税务专管员专责管理模式（1950～1990）。二是“征、管、查”三分离模式（1991～1996）。三是纳税人自行申报模式（1997～2003），1997年确立了“30字”征管模式：以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查。四是税收管理员模式（2004～2012），2004年在原征管模式基础上增加“强化管理”四个字，简称“34字方针”；2009年提出信息管税新思路并开展专业化试点工作；2010年下发专业化试点工作指导意见，确立八个省市开展试点工作；2011年总局启动了深化税收征管改革有关工作，2012年7月在安徽召开全国深化税收征管改革会议。五是全面推进税收管理现代化模式（2013～现在），2013年12月26日在全国税务工作会议上，总局提出了到2020年基本实现“税收现代化”的中国税务梦的六大目标，建立科学严密的征管体系是六大目标之一。

我国五个发展阶段的征管模式，其特点及其各自的优缺点见下表所示：

二、存在的主要问题

（一）缺乏一以贯之的改革目标，改革举措的阶段性、碎片化现象明显

从上世纪90年代开始，我国的税收征管领域进行了多次改革，先后提出了“普遍推行纳税申报，积极推行税务代理，建立征、管、查三位一体的新格局”，“30字征管模式”到“34字征管模式”，期间还提出了“集中征收、分类管理、一级稽查”和“集中征收、属地管理、统一稽查”，以及“专业化加信息化”、“科技加管理”、“一加三”，实施科学化、精细化管理到推行专业化、信息化管理……通过上述措施，使征管模式具有了一些现代化的特点与理念。但总体来看，征管改革方案总体上缺乏科学性和系统性，在具体目标设计和具体改革举措上，一直没有形成一个长期的、统一的、稳定的提法，阶段性、碎片化现象明显，多数改革成果属于“干中学”的产物，缺乏一个明确的一以贯之的改革目标。各地税务机关在机构设置、人员编制、岗责分工、征管方式、工作规程和具体做法上的不统一，制约和影响了税收征管改革一体化的进程和质量。

（二）税收征管方式与税源管理的变化不相适应

一是现有的税源分类方式不适应管理需要。一般情况下，我们将税源按照规模分为重点税源、一般税源和个体零散税源等，这种分类方式对于税务部门履行组织收入职能具有重要意义，但是对于提高纳税人的税法遵从度意义不大。在实施税收风险管理后，将税源按照风险等级分为高、中、低并采取不同的应对措施，这种分类对于税务机关内部加强税源管理有一定意义，但对于纳税人而言，自身税收风险等级高低并不影响其任何经营行为和涉税行为。在缺乏外部环境有效制约的情况下，高风险等级纳税人没有改进税收管理和纳税遵从行为的动机和意愿。

二是税收管理员属地划片管户难以满足税源变化需要。《税收管理员制度（试行）》不适应现代税收管理需要，管事太多，责任太重，风险很大；《制度》的有些条款与相关法律、法规重复；《制度》中缺乏切实可行的绩效考核办法和激励措施；不适应税源专业化管理需要。

三是过度依赖以票控税的征管模式，征纳成本偏高。一是以票控税的征管成本和纳税成本高，发票的印制、保管、运输、增值税防伪系统开发、维护以及纳税评估、稽查等费用，企业雇佣的发票管理人员等环节都发生较高的成本。二是税务机关对不开票或者虚开发票或者非法代开发票的情况难以有效监控。三是有些特殊的交易行为，存在确实难以取得增值税专用发票的客观情况。

四是征管质量评价考核体系不科学。征管考核指标主缺少对税务机关和人员征管主观努力程度的考核指标，导致基层税务机关和税收管理员忙于日常事务性工作，未能引导税务人员把主要精力放在税源的风险管控上，甚至少数地方产生造假的情况。

（三）获取涉税信息的能力不强，加工分析涉税信息的能力不高

一是征纳双方信息不对称问题依然突出。存在的主要问题有：能够集中管理、上下互动的一体化涉税信息情报管理体系尚未形成，涉税信息情报管理运行机制、工作规程、岗责体系仍不完善。

二是目前工商、质检、土地、房管、财政等政府职能部门都掌握着大量的纳税人基础数据，但由于没有经过系统整理，相对分散且可用范围受限。大多数系统和项目都是政府各职能部门根据实际需要自主建设和开发的，独立封闭运行，应用水平不一，涉税数据集中在各职能部门，人为造成隐形的“屏障”，部门之间缺少联动和资源共享，加之“条块分割”和“部门利益”，涉税数据的整合程度较低。

三是涉税信息采集不全面，大多只有纳税人的生产经营范围、经营方式、资本金、职工人数、分支机构等基础登记信息，以及税种申报信息、财务报表信息和涉税备案信息，而纳税人的原材料采购、单位产品料工费的消耗等信息则残缺不全，甚至没有。税务机关职能部门采集信息“各自为政”，采集的信息缺乏共享，造成纳税人对税务机关的涉税信息采集采取抵触和敷衍塞责的态度。

四是目前绝大多数的数据分析仍停留在简单的查询和比对层面，缺乏行之有效的数据分析工具，使大量沉积在业务操作层的数据尚未有效转换为管理决策层所需要的信息，即使是纳税人提供的网上申报数据和财务报表电子数据，也难以实现所有信息的全面自动读取、分类加工。税务机关难以对这些数据进行深层次的分析，获取更有价值的信息，对数据所反映出的税收风险、经济内涵进行分析监控乏力，难以对现有数据进行数理统计和趋势预测分析，不能为管理决策提供科学、有效的信息支撑。

（四）税务稽查的震慑力不强

首先，税务稽查过于强调对纳税行为的监督检查，片面重视查补税款多少，“以查促管”的职能未能真正得到有效发挥。

其次，税务稽查的体制不健全，管理、稽查两部门的职能、职责划分模糊，纳税评估实地核查与税务稽查职责交叉；管理部门和稽查部门在日常工作中配合意识不强，相互之间缺少工作焦点上的共同探讨和信息上的彼此相互反馈，形成了各行其事、各自为阵的局面。

第三，税务稽查选择待查案件的缘由与实际检查后的违法原因之间经常不吻合，损害了稽查工作的严肃性与科学性。

（五）税收执法督察工作缺乏系统性，税收执法督察手段比较单一；税务机关内设机构层级多，职能交叉重叠，内部关系协调难，不适应税源专业化管理需要，征管质效不高；税务人员的风险管理能力、财务报表分析能力、应对新问题的能力以及化解复杂矛盾的能力相对较弱。

第二节  深化税收征管改革的路径与措施

一、以风险控税理念引领税收征管改革

税收风险管理是指税务机关以纳税遵从最大化为目标，利用有限征管资源，以最具效率的方式进行风险战略规划、分析识别、等级排序、应对处理和绩效考评的方式和方法。税收风险管理的核心是对纳税人实施差异化管理，即倡导“差异化管理，无职责不管理，无风险不应对”理念。税收风险管理是现代征管的先进理念和方法，是税收征管改革的突破口，它要求把有限的征管资源优先配置到高风险领域和大企业税收领域，以提升大企业复杂涉税事项的管理层级，发挥各级税务机关的系统优势，实现大企业由基层的分散管理转变为跨层级的统筹管理，促进税收征管整体资源的优化配置，实现税源管理专业化，推动服务管理方式创新和税收管理体制变革。税收风险管理主要运用于纳税评定、税务审计、税务稽查、出口退税等方面。具体流程包括（简称“识别——评估——应对——评价”）中。以风险控税理念引领税收征管改革的主要措施包括：

在大数据、物联网和云计算等信息化条件下，税务机关能及时检测纳税人突发问题，准确找出税收风险。因此，以税收征管为主要手段的管理方法应逐渐向以纳税服务为手段的税务风险管理方法转变，纳税风险可通过利用推送提醒等手段及时发现、解决。其次，各级税务机关应积极改进风险管理的效能评价指标体系，通过税负风险指标、风险管理效能指数等指标体系评价税收风险管理的效果，从税负的角度评价和衡量税收风险管理的成效。此外，税收风险管理是一项需要持续改进的系统工程。需要在统一认识、明确任务、建立机制、厘清职责的基础上，不断调整、改革、完善，使之发挥越来越大的作用。

二、实施分类.分级.分岗.分工的税收征管体制

（一）分类控源，规范管理：实现税源管理方式由全能管户、一人统包向分类管事、团队协作的转变。其路径与措施主要有：

一是按规模分类，就是将税源分为重点税源（不同于列名大企业）和中小税源两类，或者重点、中小、个体零散税源三类。重点税源是指由省、市局监控的重点税源企业，以及跨国、跨省、跨市的总分机构和母子公司、上市公司、涉外企业。从全省重点税源企业中选取若干大企业由全省进行列名管理。

二是按行业、风险等级等进行细分。对于基础涉税事项，实行属地管理；对于复杂涉税事项，由总局、省局统筹管理。对于企业所得税的风险管理，最适合按行业建立风险评估模型，力争把每个行业的税源风险管理做专、做细、做精。

三是对大企业实行相对集约化管理。对跨区域、跨国经营的大企业，在纳税申报等涉税基础事项实行属地管理、不改变税款入库级次的前提下，将其税收风险分析事项提升至税务总局、省级税务局集中进行，将分析结果推送相关税务机关做好应对。

（二）分级实施，科学管理（上下联动）：各级税务机关都是税源管理和纳税服务的实体。

把各级税务机关建设成税源管理和纳税服务的实体。其主要职责可作如下划分：省局的主要职责：税收风险分析；组织风险应对；开展反避税调查；建设和维护税源监控分析平台；直管列名大企业的个性化服务、评估、稽查；重大涉税事项执法督察的组织实施。市局的主要职责：负责市区纳税人的办税服务；补充省局税收风险分析结果；全市重点税源的纳税评估；全市重点税源和市区中小税源的税务稽查；对省局推送的全市问责防控任务开展执法督察工作。城市区局的主要职责：辖区内纳税人的日常管理和中小税源的纳税评估。县局的主要职责：负责全县纳税人的办税服务、日常管理；全县中小税源的纳税评估；全县税务稽查案件的检查、执行及中小案件的审理。

（三）分岗定责，流程管理：设置相应的行业税务管理机构，配备专业的税务人员，建立科学严密的征管流程，进一步夯实税收专业化管理基础。税源管理的基本流程包括申报纳税——税额确认——税款征收——税务检查——争议处理等5个环节，其中，自主申报纳税、税额确认和税款征收是税收征管的核心流程。

（四）分工协作，归口管理。其路径与措施主要有：

一是纳税人发起的涉税事项由办税服务部门承担。二是税务机关依职权发起的涉税事项由日常管理部门承担。包括宣传辅导、催报催缴、资料管理等职责；以及承担户籍管理、发票管理-、定额管理、信息采集、调查核实等职责。三是成立专门的纳税评估（含反避税调查）职能机构，主要承担分析比对、约谈核实、评定处理等职责。四是高风险税务事项由税务稽查部门查证落实。五是推进监督检查常态化。进一步加强巡视、督察内审、督查、监察等方面监督的协调配合，做到各有侧重、资源共享、成果共用，努力实现制度化、有机化、协同化。强化税收执法督察，重点关注易发生执法问题的薄弱环节，推动重大税收政策有效落实，对严重违规执法行为予以通报。加大执法监察和效能监察工作力度，增强对税收执法、行政管理重点岗位和关键环节的监督制约。建立健全行政执法案卷评查制度。

三、在法治思维下推进税收征管改革

正确处理好推进依法治税和深化税制改革的关系。党的十八届四中全会公报指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要”。由此可见，“改革突破法律”的做法将告终结，法治将成为税收的常态。因为推进依法治税和深化税制改革并不矛盾，二者应当是协同推进、一体两面的统一过程。一方面，依法治税是改革要实现的目标。相比服务于经济市场化的1994年税制改革，现在正在进行的税制改革的目标是治理现代化，因而完善法治自然是改革的题中之义。另一方面，改革要在依法治税的框架下进行。在法治思维下推进税收征管改革的基本要求包括以下几个这方面：

首先，法治思维是一种以税收法定主义原则为价值判断的思维，它要求将合法性始终贯穿于税收改革全过程之中。其次，法治思维是一种重视规则和程序的思维，它要求规范有序开展纳税服务和税收征管工作。再次，法治思维是一种限制权力、保障权利的思维，它要求税务机关进一步取消或减少行政审批，注重保护纳税人合法权益，第四，法治思维是一种趋于平等、追求公平正义的思维。它要求确保各类纳税主体一律平等，追求结果公正。第五，法治思维是一种趋于平衡的思维，坚持推进税收治理体系与治理能力现代化的原则。如税法解释权必须在立法、执法和司法机关之间分享。

四、顺应“互联网+”发展趋势，依托移动互联、云计算、大数据等新技术，加强重点税源监控

大数据时代下信息管税的未来走势，可从以下几个方面进行理解：

1.税源数据的完整性得到大幅度提升。由“开票数据”和“申报数据”拓展为“交易及交易过程数据”和“交易相关数据”。

2.税源信息分析处理方式的变革趋势：一是由样本抽样数据分析变革为全数据（全样本）分析；二是由单纯统计归纳数据分析变革为多因素相关性动态分析（大数据分析）。

3.税源数据采集由准实时数据、事后数据为主提升为以实时数据为主；税源数据处理由周期性和专项事务处理为主提升为以敏捷服务响应为主、自助式服务为特色。

4.税务管理与服务模式得到提升，主要表现：由固定周期和专项事务处理为主提升为以实时快速服务响应和动态管理为主；由侧重于结果分析与总结  提升为过程与结果并重的管理与服务；由事后快速响应处理  提升为事前准确预测与风险防控。

5.改变目前税务风险应对以税务机关独立完成为主的状况，应建立政府主导的涉税信息交换新机制，涉税信息交接平台应由最初的税务机关主导升级为政府主导，规范信息的传递方式、标准、时限等问题，实现涉税信息共享的制度化、常态化。

深化税收征管改革的路径与措施，除上述四个方面外，还包括以下两个这方面的内容：一是优化税务组织架构，以征管成本的最小化实现应征税款的最大化。优化税务组织架构，要注意借鉴国际经验及其做法：如注重税务机构内设职能的分离与制约，防止权力寻租；围绕纳税人需求设置和整合架构，以优化服务，提高效率，和谐征纳关系，有效应对风险；根据经济区域设置机构，不受行政区划的限制；精简税务机构，力求实现扁平化和集约化管理，不断降低征管成本；设置专门的税务司法或准司法机构，充分保护纳税人寻求法律救济的权利。二是深度参与、积极推进国际征管协作。限于篇幅，本文不做展开讨论。

注释：

①罗一帆，长沙税务干部学院副教授。主要研究方向：税收学、税法学。