艾希繁：浅析我国文化产业财税政策的法制化

时间：2016-11-16　浏览：1160　来源：湖南省法学会财税法学研究会　作者：研究会秘书处

浅析我国文化产业财税政策的法制化

艾希繁①

摘要：财政税收优惠是促进文化产业快速发展的有效途径。通过梳理发现营改增改革后我国现行实施的文化产业税收、财政优惠政策，存在文化产业财政税收政策存在具体政策零散、缺乏体系，法制化程度低、政策效果不佳等问题，应当通过加强文化产业财税立法，提高文化产业财政税收优惠措施的法制化程度，完善营改增改革，推动文化产业发展。

关键词：文化产业营改增财政政策税收政策

文化产业的重要性日显突出,在稳增长、调结构中发挥了积极作用，经国家统计局核算，2014年全国文化及相关产业增加值23940亿元，比上年增长12.1%（未扣除价格因素），比同期GDP现价增速高3.9个百分点；占GDP的比重为3.76%。2004年我国文化产业法人单位增加值是3100亿元，占GDP的比重是1.94%，2004-2014年我国文化产业增加值年均增速在15%以上，发展非常迅速。②从中央到地方，各级政府纷纷出台文化产业扶持系列政策，设立文化产业专项资金，加大文化产业支持力度。党的十七届六中全会以来，中央出台了一系列推进文化产业发展的文件，2009年国务院出台《文化产业振兴规划纲要》、文化部出台《关于加快文化产业发展的指导意见》，2014年2月，国务院印发《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发〔2014〕10号），2014年4月国务院办公厅印发《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号），各部委也出台了一系列相关政策，比如文化部与财政部《关于推动特色文化产业发展的意见》、文化部、工信部与财政部《关于支持小微文化企业发展的意见》、文化部、央行与财政部《关于深入推进文化金融合作的意见》等。2015年国家公布了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出将文化产业发展为战略性支柱性产业。如何推动文化产业发展壮大是一项亟需理论界和实务界回应的重要问题，参考美国、英国、日本等文化产业强国经验，财政与税收政策是发展产业的重要手段，文化产业发达国家无不采用各种财税优惠举措支持文化产业的发展，研究我国当前文化产业领域财税政策的现状与问题，对支持和深化文化体制改革和推进文化产业发展具有重要的实际意义。

一、我国文化产业税收政策的现状与问题

文化产业一般称为 Cultural industries，但具体内涵有一定差异，例如，英国和我国台湾地区的创意产业，美国强调以版权为核心的文化产业，澳大利亚称为文化和休闲产业，等等。国家统计局2012年颁布实施了《文化及相关产业分类（2012）》，对文化产业的定义进行了更为精准的界定：“为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合，并进一步说明了文化产品的生产活动（从内涵）和与其相关生产活动（从外延）的范围指向”，本文对文化产业的界定采用国家统计局的标准说法，包括新闻出版发行服务、广播电视电影服务、文化信息传输服务、文化艺术服务、文化创意和设计服务、文化休闲娱乐服务、工艺美术品生产等10个大门类。

(一)当前我国文化产业领域涉及的主要税收政策。

虽然文化产业所涵盖的行业跨越第一、第二与第三产业，但就其主要构成部分来说，仍然属于服务业的范畴，以2014年全国文化产业增加值数据为例，文化服务业占48.6%，文化制造业占文化及相关产业增加值的比重为41.4%；文化批发零售业占10.0%。因此，目前我国文化产业主要涉及增值税、企业所得税、个人所得税等税收制度。目前，仍有效实施的税收规定有以下内容(见表1)。

表1 我国现行文化产业主要税收及优惠政策③

税种	涉及行业	具体规定	政策文件
一、增值税	出版发行、文化研究服务	1.古旧图书以及直接用于科学研究、科学试验和教学的进口仪器、设备的收入免征增值税	《中华人民共和国增值税暂行条例》
	文化艺术服务、版权服务	2.免征增值税：纪念馆、博物馆、文化馆、文物保护单位管理机构、美术馆、展览馆、书画院、图书馆在自己的场所提供文化体育服务取得的第一道门票收入；个人转让著作权。	《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知财税》（2016〕36号）附件3.营业税改征增值税试点过渡政策的规定
	广播电视电影服务、广告服务、文化软件服务、文化信息传输服务	3.中华人民共和国境内的单位和个人销售的下列服务和无形资产，适用增值税零税率：（三）向境外单位提供的完全在境外消费的下列服务：3.设计服务。4.广播影视节目(作品)的制作和发行服务。5.软件服务。7.信息系统服务。（四）向境外单位提供的完全在境外消费的下列服务和无形资产：2.知识产权服务。7.广告投放地在境外的广告服务。	《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知财税》（〔2016〕36号）附件4：跨境应税行为适用增值税零税率和免税政策的规定《关于影视等出口服务适用增值税零税率政策的通知》（财税〔2015〕118号）（废止）
	新闻、出版服务、发行服务	4.党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，自注册之日起所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税。(经营性文化事业单位是指从事新闻出版、广播影视和文化艺术的事业单位。)	《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）、《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》（财税〔2014〕84号）
	广播电视电影服务	5.新闻出版广电行政主管部门（包括中央、省、地市及县级）按照各自职能权限批准从事电影制片、发行、放映的电影集团公司（含成员企业）、电影制片厂及其他电影企业取得的销售电影拷贝（含数字拷贝）收入、转让电影版权（包括转让和许可使用）收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收入免征增值税。一般纳税人提供的城市电影放映服务，可以按现行政策规定，选择按照简易计税办法计算缴纳增值税。	《关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》（财税〔2014〕85号）
	出版服务、发行服务	6.自2013年1月1日起至2017年12月31日，免征图书批发、零售环节增值税。	《关于文化宣传图书报刊出版物等增值税和营业税优惠政策的通知》（财税〔2014〕87号
	广播电视电影服务	7. 2014年1月1日至2016年12月31日，对广播电视运营服务企业收取的有线数字电视基本收视维护费和农村有线电视基本收视费，免征增值税。	《关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》（财税〔2014〕85号）
	文化创意和设计服务	8.经认定并符合软件企业相关条件的动漫企业，可申请享受国家现行鼓励软件产业发展的所得税优惠政策；2017年底前，符合条件的动漫企业，按规定享受增值税优惠政策；经认定的动漫企业自主开发、生产动漫直接产品，确需进口的商品可按现行规定享受免征进口关税和进口环节增值税的优惠政策。	《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）
	文化创意和设计服务	9.自2013年1月1日至2017年12月31日，对属于增值税一般纳税人的动漫企业销售其自主开发生产的动漫软件，按17％的税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过3%的部分，实行即征即退政策。动漫软件出口免征增值税。上述动漫软件，按照《财政部国家税务总局关于软件产品增值税政策的通知》（财税〔2011〕100号）中软件产品相关规定执行。	《关于动漫产业增值税和营业税政策的通知》（财税〔2013〕98号）
二、企业所得税	新闻出版发行服务、广播电视电影服务、文化艺术服务等	1.经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得税。	《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）、《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》（财税〔2014〕84号）
	文化信息传输服务、文化软件服务	2.对从事文化产业支撑技术等领域的文化企业，按规定认定为高新技术企业的，减按15%的税率征收企业所得税；开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，允许按照税收法律法规的规定，在计算应纳税所得额时加计扣除。文化产业支撑技术等领域的具体范围和认定工作由科技部、财政部、税务总局商中央宣传部等部门另行明确。	《关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》（财税〔2014〕85号）
	文化创意和设计服务	3.经认定并符合软件企业相关条件的动漫企业，可申请享受国家现行鼓励软件产业发展的所得税优惠政策。	《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）
	所有行业	4.自2014年1月1日至2016年12月31日，对年应纳税所得额低于10万元（含10万元）的小型微利企业，其所得减按50％计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。二、本通知所称小型微利企业，是指符合《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例以及相关税收政策规定的小型微利企业。	《财政部、国家税务总局关于小型微利企业所得税优惠政策有关问题的通知》(财税〔2014〕34号)
	文化创意和设计服务	5.经认定的动漫企业自主开发、生产动漫产品，可申请享受国家现行鼓励软件产业发展的所得税优惠政策。	财政部、国家税务总局《关于扶持动漫产业发展有关税收政策问题的通知》（财税〔2009〕65 号）
	所有行业	6.自2015年1月1日至2017年12月31日，对年应纳税所得额低于20万元(含20万元)的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。	《财政部、国家税务总局关于小型微利企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2015〕34号）
三、个人所得税	文化艺术服务	1.对省级人民政府国务院部委和中国人民解放军军以上单位以及外国组织国际组织颁发的科学教育技术文化卫生体育环境保护等方面的奖金免纳个人所得。 2. 对个人取得的稿酬所得个人所得税，适用20% 比例税率时，按应纳税额减征30%。	《中华人民共和国个人所得税法》
四、房产税	文化艺术服务	由财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起对其自用房产免征房产税	《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）、《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》（财税〔2014〕84号）
五、关税	文化用品、设备及相关产品的生产	1.为承担国家鼓励类文化产业项目而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件，在政策规定范围内，免征进口关税。支持文化产品和服务出口的税收优惠政策由财政部、税务总局会同有关部门另行制定。	《关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》（财税〔2014〕85号）
五、关税	文化创意和设计服务	2.经认定的动漫企业自主开发、生产动漫直接产品，确需进口的商品可按现行规定享受免征进口关税和进口环节增值税的优惠政策。	《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）
六、多税种	新闻出版发行服务、广播电视电影服务、文化艺术服务等	对经营性文化事业单位转制中资产评估增值、资产转让或划转涉及的企业所得税、增值税、营业税、城市维护建设税、契税等，符合现行规定的享受相应税收优惠政策。	《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）、《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》（财税〔2014〕84号）
七、文化事业建设费	广告服务	自2016年5月1日起，在中华人民共和国境内提供广告服务的单位和个人，应按照本通知的规定缴纳文化事业建设费。按照销售额的3%征收，由国税部门征收。2.增值税小规模纳税人中月销售额不超过2万元（按季纳税6万元）的企业和非企业性单位提供的应税服务，免征文化事业建设费。《关于营业税改征增值税试点有关文化事业建设费征收管理问题的通知》（财综〔2013〕88号）废止	财政部、国家税务总局关于印发《文化事业建设费征收管理暂行办法》的通知（财税〔1997〕95号）、《关于营业税改征增值税试点有关文化事业建设费政策及征收管理问题的通知》（财税[2016]25号）《关于营业税改征增值税试点有关文化事业建设费政策及征收管理问题的补充通知》（财税[2016]60号）
八、其他	文化艺术服务	1.落实和完善有利于文化内容创意生产、非物质文化遗产项目经营的税收优惠政策。	《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）
	文化贸易服务	2.在国务院批准的中国服务外包示范城市从事服务外包业务的文化企业，符合现行税收优惠政策规定的技术先进型服务企业相关条件的，经认定后，可享受有关税收优惠政策。	《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）
	所有行业	3.自2015年1月1日起至2017年12月31日，对按月纳税的月销售额或营业额不超过3万元（含3万元），以及按季纳税的季度销售额或营业额不超过9万元（含9万元）的缴纳义务人，免征教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费。2.自工商登记注册之日起3年内，对安排残疾人就业未达到规定比例、在职职工总数20人以下（含20人）的小微企业，免征残疾人就业保障金。	《财政部、国家税务总局关于对小微企业免征有关政府性基金的通知》（财税〔2014〕122号）

资料来源: 笔者根据相关政策资料整理。

(二) 目前我国文化产业税收支持政策存在的不足

我国文化产业税收政策零散、缺乏系统性安排与整体化支持，是制约我国文化产业发展的重要原因。

1.税收扶持政策法制化程度较低

税收政策大多是临时性的部委通知，政策的公开性、规范性、权威性不够。如表1所示，文化产业涉及的税收扶持政策除了有一条涉及增值税优惠是以《中华人民共和国增值税暂行条例》的行政法规立法，其他绝大多数是部委通知，与“税收法治”的要求相去甚远，不仅立法层次较低，而且没有完整的政策体系。

2.税收扶持政策在顶层设计上缺乏系统性、连贯性。

目前我国文化产业的宏观税收政策，在产业的涵盖范围、优惠对象与政策措施上较为单一，而且设置了适用期限，以《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）和《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》（财税〔2014〕84号）为例，两个当前文化产业最主要的税收优惠文件都明确规定“执行期限为2014年1月1日至2018年12月31日”，同时规定原有的相关文件《财政部、国家税务总局关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策问题的通知》（财税〔2009〕34号）、《财政部、国家税务总局、中宣部关于转制文化企业名单及认定问题的通知》（财税〔2009〕105号）自2014年1月1日起停止执行。这种临时性的文件有效期5年，到2018年又需要重新出台通知延续或者废止。这种形式的扶持对于税务部门、文化企业都缺乏可预见性，政策的稳定性、连贯性非常差，文化产业主要属于服务业，一般文化项目的投资周期较长，5年有效期的短期政策，难以对企业投资形成长期导向，反而容易制造税收筹划空间，对企业造成负向激励这种政策方案的设计，对文化产业的发展不利。

3.税收负担对不同性质的企业存在歧视，不利于文化产业的长远发展。

税收扶持政策从企业的所有制性质来看，现有的税收政策对事业性转制企业倾斜过大，不利于培育健康公平的文化产业环境。例如，《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号）规定“党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，自注册之日起所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税；经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得税”，给予文化转制企业实行增值税、企业所得税以及城建税的幅度非常大的优惠，这虽然有特定的历史与体制原因，但如果不考虑文化产品的竞争性，就会造成企业与行业间的税负不公，无法实现文化产业经济拉动效应的最大化，而转制企业所提供的产品或服务是属于竞争性市场的私人产品，这就形成对其他性质新进入企业的不公平待遇，从而削弱市场竞争的激励机制降低社会福利的整体水平④。

4.优惠措施在行业分类上不够细化，针对性不够强。

目前我国文化产业税收政策的产业区分度不强，无法突出对不同经济特性文化行业文化产品及服务的差别性导向，“一刀切”的政策可能会导致政策的逆向选择结果，例如在广播电视电影服务行业中，《关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》（财税〔2014〕85号）规定“新闻出版广电行政主管部门（包括中央、省、地市及县级）按照各自职能权限批准从事电影制片、发行、放映的电影集团公司（含成员企业）、电影制片厂及其他电影企业取得的销售电影拷贝（含数字拷贝）收入、转让电影版权（包括转让和许可使用）收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收入免征增值税”。这一政策对专门的电影集团实行免征增值税，而不考虑企业演出或者所发行电影电视产品的公共或私人产品属性，很可能在扶持纯粹艺术性或具有社会意义与价值观的电影作品的同时，也降低了具有完全私人产品性质、市场化的高票房或收入畸高的演艺行业的应纳税收，降低了税收应有的公平分配功能。

5.缺乏对文化产业有针对性的税收扶持政策。由于文化产业涉及10个不同门类，行业内部的差异性较大，现有规定只是在原有税种征收制度中，简单地减征或免征税额，无法体现与一般行业的差别，不能对文化产业起到直接针对的激励作用。特别是由于文化产业中小微企业居大多数，在北京、上海、广州中小微文化企业占文化企业总数在70%以上，目前缺乏专门针对中小微文化企业的税收扶持政策，特别是目前营改增改革背景下，中小微文化企业难以真正获得抵扣等改革优惠，例如，在现行税制体系下，一方面，对适用增值税的文化行业( 如出版发行) ，由于小型企业适用小规模纳税人的简易征收办法，因此无法扣除上一环节已纳增值税税款，也不能为下一环节提供税款抵扣; 另一方面，对适用营业税的大部分行业，由于该环节的增值税抵扣链出现断裂，增值税进项税额抵扣不充分，从而无法消除营业税全额计征的重复征税问题，以上海市“营改增”改革为例，70%的文化创意服务业纳税人税负均有不同程度下降⑤，但仍有30%的文化创意企业税负没有降低。部分原因在于这些企业的人工费和房屋租金等较高，且不能进行抵扣。这些都加重了文化中小微企业的税负⑥。

二、我国文化产业财政扶持政策的现状与问题

(一)当前我国文化产业领域涉及的主要财政扶持政策

由于文化产业的特殊性，主要文化产业发达国家都通过财政措施对文化产业的发展予以支持。我国从1949年至80年代都只有文化事业，没有文化产业，对于财政支持文化发展有较长的历史，目前中央政府对文化产业的支持方式主要有文化事业费拨付、设立文化产业发展专项资金、财政参与文化产业发展基金、电影发展专项资金、文化企业国有资本经营预算资金、财政转移支付等，具体见表2。

表2 我国文化产业领域涉及的主要财政支持政策

序号	支持类型	主要内容	实践情况⑦
1	文化事业费	是指国家用于发展社会文化事业的经费支出，主要有：国有博物馆、图书馆、艺术馆、文学艺术院，纪念馆、文艺团体以及新闻、通讯、广播、电视、出版等部门的经费拨款。相关规定：财政部、中宣部《文化事业建设费使用管理办法》（财文字〔1997〕243号）	2013年全国文化事业费530.49亿元，占全国财政支出1397744亿元的0.38%，年增长率为10.5%。
2	文化企业国有资本经营预算资金	是指国有资本经营预算是政府以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项支预算。相关规定：《中华人民共和国企业国有资产法》	2014年中央文化企业国有资本经营预算资金10亿元，共支持72家中央文化企业实施118个项目。
3	文化产业发展专项资金	重点支持我国骨干文化企业、金融资本运作、文化科技创新和与文化企业“走出去”工程的建设等。相关规定：财政部《文化产业发展专项资金管理办法》（财文资[2012]4号）	2012-2014年，中央财政分别安排了34.63亿元、48亿元、50亿元的文化产业发展专项资金。
4	财政支持的文化产业投资基金	是借鉴成熟资本市场“产业投资基金”运作模式，由发起人定向募集，委托专业机构管理基金资产，主要采取股权投资方式解决文化产业融资问题的一种探索和尝试。相关规定：国家发改委《产业投资基金管理暂行办法》	其中中央政府参与发起设立的文化产业基金：由财政部、中银国际等共同发起的中国文化产业基金，截至2013年，我国累计成立92支文化产业投资基金。
5	财政转移支付	政府间财政转移支付是财政资源在政府间的无偿流动，是单方面无偿让渡。中央财政持续通过转移支付方式支持各地文化建设。	从2009年开始，中央财政共投入5.8亿元，对全国面积不达标的447个公共图书馆、1147个文化馆进行修缮，并设立“城市社区文化中心（文化活动室）设备购置”专项资金。
6	电影精品专项资金	中央财政继续安排电影精品专项资金促进电影创作生产，其中每年安排1亿元资金，采取重点影片个案报批的方式，用于扶持5-10部有影响力的重点题材影片。相关规定：关于支持电影发展若干经济政策的通知(财教[2014]56号)

资料来源: 笔者根据相关政策资料整理。

近年来，全国各地都大力发展文化产业，都投入大量财政资源用于文化产业发展，主要是设立专门的文化产业发展专项资金用于补助文化企业项目，具体参见表3。

表3 全国主要城市文化专项资金情况一览表

城市	资金名称	资金规模	资金用途	设立时间	管理部门	扶持方式
北京市	文化创新发展专项资金	100亿	用于支持首都文化、文物、体育、旅游、广播影视、新闻出版、社科理论、精神文明建设和互联网管理等领域（以下统称“文化领域”）事业、产业发展。	2012	宣传、财政部门为主的专项资金联席会议	项目补助、贷款贴息、奖励、融资担保、股权投资、产业投资基金等
上海市	宣传文化专项资金	10亿	推动文化产业、公共文化服务、舆论宣传，统揽其下属的各子项资金	1995	市委宣传部	资助和补贴、投资、贷款贴息
	促进文化创意产业发展财政扶持资金	3亿	处于上海市政府转型发展专项资金下的子项资金，主要用于文创产业公共服务平台建设运营	2012	文创办、宣传部、经信委、财政局	无偿资助、贷款贴息、政府购买
	市级非物质文化遗产保护专项资金	2亿	资金部分来源于宣传文化专项资金，部分来源于市财政其他渠道资金，主要用于非遗事业	2012	市文广局、市财政局	项目补助
天津市	文化产业发展专项资金	2亿	专项用于支持文化产业发展	2010	市委宣传部、市财政局	补助、贴息、奖励、配套资助
重庆市	文化产业发展专项资金	2亿	重点支持文化企事业单位发展文化产业	2005	市委宣传部、市财政局	项目资助、贷款贴息
广州市	文化产业发展专项资金	2亿	用于支持文化产业发展	2016	市委宣传部、市文广新局	项目补贴、贷款贴息等
深圳市	文化创意产业发展专项资金	5亿	专项资金纳入市本年度预算安排的市产业发展资金中统筹安排	2005	市文产办与市财政局	项目补贴、贷款贴息、配套资助、奖励、无息借款五种资助方式
杭州市	文化创意产业专项资金、文化事业发展专项资金	5亿	扶持文化创意产业、文化事业发展	2005	市委宣传部（市文创办）	资助、贴息、奖励

资料来源: 笔者根据相关资料整理。

(二) 当前我国文化产业财政扶持政策存在的问题

目前，我国文化产业财政扶持仍主要采用传统行政分配模式，没有完全理顺政府和市场的关系，一定程度上弱化了市场配置资源的效率；文化产业财政扶持涉及部门较多、支持领域较广，后续监督管理难度大；财政资金总体使用效益不高等。

1.文化产业财政扶持政策的法制化程度有待提高。文化产业财政支出的依据大多是政府性文件，例如文化事业建设费、文化产业发展专项资金都是以政府部门规章财政部、中宣部《文化事业建设费使用管理办法》（财文字〔1997〕243号）、财政部《文化产业发展专项资金管理办法》（财文资[2012]4号）予以规范，文化产业相关财政支出的方式和程序法制化、公开化程度也有待提高。

2.文化产业财政扶持资金使用绩效有待提高。文化产业财政支持领域较广，后续监督管理难度大，难以保证财政资金使用绩效。从表2可以看出，文化产业财政支持的类型比较分散，对文化产业引导和扶持的重点不突出，缺乏扶持政策的体系性和延续性。在实践中，存在比较突出的“重支出、轻绩效”的倾向，财政扶持资金的使用绩效缺乏科学、严谨的评估。

3.文化产业财政扶持资金使用的公平性有待提高。文化产业财政扶持资金对中小文化企业、民营企业扶持力度不够。以财政部文化产业发展专项资金为例，其资金申报指南明确提出“扶优扶强”，重点扶持大型文化企业，并设置了财务要求门槛，而实践中，大型文化企业融资比较顺畅，财政资金的扶持只是点缀式的“锦上添花”，真正最需要扶持支持的是一些小微文化企业，政府性财政资金从公平性角度，更应该“雪中送炭”，而不是“锦上添花”；另外，政府性财政资金扶持有偏向国有文化企业的倾向，相对于民营文化企业，国有文化企业更容易申请到资金额度更大的项目。

4.文化产业财政扶持仍主要采用传统行政分配模式，扶持效果难以保证。目前中央、地方的文化产业领域资金大都由各个相关政府部门（党委宣传部、文化部、新闻广电出版局、文化产业办等）发动申报，由文化企业申报，政府部门组织专家评审分配资金。这种模式的公开性不足，容易出现申报文化产业资金的“专业户”各个政府口申报资金，由政府发动申报，能够惠及的文化企业相对有限，财政资金的使用容易出现“权力寻租”。

5.文化产业财政扶持资金对社会资本引导效果有待进一步发挥。文化产业的发展，主要依靠市场化的力量，财政资金更应当充当引导性角色，有效地吸引和利用社会资本，一直是文化产业发达国家解决产业投资不足、提高产业经营效率的重要手段。以财政部文化产业发展专项资金为例，从2016年开始实行了较大幅度的改革，《关于申报2016年度文化产业发展专项资金的通知》（财办文资〔2016〕3号）明确指出，“除保留部分资金继续用于落实党中央、国务院和宣传文化部门确定的重大政策、项目外，专项资金将逐步引入市场化运作模式，通过参股基金等方式，提高资源配置效率”。

三、推动我国文化产业发展的财税政策法制化的建议

完善我国当前的文化产业财税政策，推动文化产业财税政策法制化，应当完善文化产业的立法工作，推动财税法制到财税法治⑧。

一是加快推进《文化产业促进法》立法，为文化产业发展的财税政策提供强有力的法律支持。目前文化产业财税扶持政策的法律层级过低，不符合“财税法治”的要求，应该学习借鉴韩国《文化产业振兴法》、日本《文化产业促进法》、台湾地区《文化创意产业发展法》等立法经验⑨，在《文化产业促进法》明确财税支持的重点和主要方式⑩。

二是加强文化产业领域税收立法。将目前的临时性支持性政策予以法律化，增强税收支持政策的规范性、有效性。系统梳理现行的文化产业税收政策，在“营改增”全面推行后，进一步优化文化产业发展的税收支持，适时修订《增值税暂行条例》，将文化产业涉及增值税优惠条款在《增值税暂行条例》予以体现。可以参考发达国家较为通行的方式，在企业所得税中，对电影电视制作、音乐、报纸、专著出版、文化遗产的恢复与开发等特定行业，或者在特定区域(如文化产业园区) 内从事特定行业所取得的收入，实行特定减免税，或按一定的比例进行税额抵免，在《中华人民共和国企业所得税法》适时修改相应条款。鉴于文化创意人才对文化产业发展的重要作用，建议在文化创意人才个人所得税上开展试点，对在特定文化区内生活与工作的技术产业人员(除娱乐等收入畸高行业)，取得与产业直接相关的收入减征或免征个人所得税，对其生活、接待与娱乐所发生的费用允许适当扣除，以提高文化产业对创意人才的吸引力，条件成熟时，修改《个人所得税法》相应条款。进一步强化小微文化企业的税收政策支持。

三是加强文化产业财政扶持政策立法。通过法律的形式确立公开、公平、公正的财政扶持方式。实施分类管理，借鉴国外文化产业的管理机制，在文化产业的分类基础上，对营利性文化产业和非营利性文化产业区别对待，将财政扶持的重点放在非营利性文化产业上，对能够进行市场化运作的行业，应交由市场主导，充分发挥市场的基础性资源配置作用，政府可以适当采取资金支持、政策贴息等间接手段加以扶持，另一方面，对具有公共性、关系到文化影响力以及传承优秀民族传统文化的重要行业，可以通过设立投资基金、成立专门机构、提高财政支出力度的方式给予重点鼓励。

注释：

①艾希繁(1984)，男，东北大学工商管理学院博士研究生，中国人民大学法学院法学硕士，研究方向为财政税收政策、文化产业等，目前在广州市文化产业办公室从事文化产业管理工作。

②国家统计局网站.2014年全国文化及相关产业统计情。

③国家财政部网站.税政司政策发布[EB/OL].http://szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/.2016-6-30.

④安体富、张新.关于促进我国文化产业发展的财税政策研究[J].经济研究参考,2012,52:51-66.

⑤肖捷.继续推进增值税制度改革——完善有利于结构调整的税收制度.[N].经济日报,2012-4-1.

⑥李慧.论促进我国文化创意产业发展的税收政策[J].税务研究.2013,12:25-29.

⑦金雪涛,李玲飞,杨敏.我国文化财政投入与产出关系——基于面板数据模型的实证分析》[J].财政研究.2015,6:23-29.

⑧刘剑文,侯卓.财税法在国家治理现代化中的担当[J].法学.2014,2.

⑨周荣国.韩国、日本、澳大利亚发展文化产业的战略举措[J].当代世界.2009,5.

⑩贾旭东.文化产业促进法立法的必要性和可行性[J].福建论坛人文社会科学版.2015,12:20.

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