构建基层新稽查体系调查与思考

朱剑宏① 

税务稽查具有准司法职能，是连接行政与司法桥梁。其不仅维护涉税法律、法规威严，也依法依规剥夺纳税人部分财产所有权。因此，税务稽查属十分严谨严肃工作，既要实体合法，更要程序合法。但是现行基层稽查体系却难满足要求。为此，笔者经过深入调查，认为应构建稽查各环节职能真正相互控、促体系，推进稽查工作有效开展。

一、旧稽查体系存在问题

（一）“小而全”业务处理监督失控。目前，稽查各环节业务处理都是在稽查局长一人审批下完成，各环节业务表面分工明确，但相互间要实现监督却无从下手，只能在一把手安排下完成各道工作事项。显然，一个职能设置齐全、分工合理、工作环环相扣组织，在权力失去监督下，其结果直接导致规矩纯属摆设。

（二）“四步骤”相互制约形同虚设。现行稽查体系按照选案、实施、审理、执行四步骤操作，其中心连接点是所谓《税务稽查报告》，实际工作中只要税务稽查报告一出，各项工作依其做出，基本不存在相互间监督制约机能，其结果直接导致《税务稽查工作规程》中监控职能形同虚设，无法实现稽查工作本身所固有严谨性和严肃性。

（三）“多头管”工作开展顾此失彼。一个“小而全”基层稽查局，实行本级管理和对口上级管理方式。按照当前行政管理体制，基层稽查工作以本级行政首长直接干预为主，对口上级业务管理为辅。这一管理方式直接导致以下结果：一是案件查与不查本级行政首长决定，缺乏对行政一把手权力制约机制，造成上级指令稽查很难落实；二是上级指令指导稽查计划具有强制性，造成基层稽查处于左右为难境地，不知到底该执行本级还是上级指示。

（四）“造案卷”证据链条首尾难接。税务稽查本是十分严肃准司法行为，但实际稽查工作中由假评估导致假稽查现象也时有发生，却稽查工作“八股文”之风也很盛行，根据笔者对近50份税务稽查报告证据链条分析，其主要存在以下问题：一是重实体轻程序；二是证据证明过程简单；三是证据证明力不足；四是证据印证链条失联。从而导致稽查案件一旦涉诉，败诉风险明显增加。

（五）“避诉风”征纳互动各取所需。税务稽查是税务管理最后一道防线，涉及国家债权处置与行政处罚裁量权行使双重职能，是一项十分慎重严谨工作，若有失衡直接触犯刑律。为此，征纳双方采取实而避之策略，回避涉诉风险，其主要表现形式为：一是问题以少点为主急促纳税人确认；二是处罚以低点为主力促纳税人认可；三是过多采信纳税人申述主导案件速结。从而导致稽查失去其应有功能发挥，有损涉税法律、法规威严。

二、新稽查体系基本框架

（一）设立案源管理科，履行任务分配归档职能。案源管理是税务稽查起点和终点，管理内容主要涉及人、权、事。过去，人、权、事都由基层税务机关管理，设立案源管理科后，建议实行人、权、事分离管理模式，即人由基层税务机关管理，权和事由上级直接管理，实行基层税务机关和上级共同管理考核机制。其主要职能为：一是建立案源管理台帐，收集整理案源信息；二是分配案件检查任务，跟踪案件管理；三是结案资料归档，完成案件分析比对。

（二）设立专业检查科，履行检查意见提起职能。案件检查是税务稽查核心工作，其主要包括调查、取证、法律法规规章和规范性文件适用等职能，其根本属性也包括人、权、事管理，过去，人、权、事都由基层税务机关管理，设立专业检查科后，建议实行人、权、事分离管理模式，即人由基层税务机关管理，权和事由上级直接管理，实行基层税务机关和上级共同管理考核机制。可以根据基层税务机关税源结构、案件性质和影响大小等情况，设立检查一科、二科和三科，分别处理不同涉税案件，其主要职能为：一是接受稽查任务，制定稽查方案；二是开展案件调查取证工作，全面收集整理纳税人违法和守法证据，对事实清楚、证据确凿违法事项进行立案；三是根据事实和证据适用相关法律法规规章和规范性文件；四是形成税务案件检查意见书，连同相关证据目录和证据材料分别报送上级和基层案件审查部门，从而，使其职能相当于公安机关向检察院审查起诉部门提交起诉意见书，同时也接受上级稽查部门管理和监督。

（三）规范政策法规科，履行审查意见提请职能。基层税务机关政策法规科是法律法规规章和规范性文件适用把关部门，其职能作用十分重要，但是一直以来其职能都被忽视，为此，应该重新规范其职能，将其纳入到新稽查体系中来，其主要职能为：一是设立涉税法律事务部，其成员由各基层局取得“三师”人员组成，主要负责涉税事项应对及提供涉税法律和财务处理咨询服务，并为取得法律职业资格人员办理公职律师执业手续，应对涉税诉讼及涉税法律宣传辅导；二是审查税务案件检查意见书，对合法、合理检查意见提请审理，对触犯刑律案件同时移送公安机关处理；三是可以对税务案件检查意见书证据进行补正，也可以发回检查部门补充检查；四是将审查结果报送上级部门，接受上级部门管理和监督。为此，其职能相当于检察院审查起诉部门，把关案件质量。

（四）设立行政案件审理复议科，履行审定职能。公开、公正、公平审理行政案件是行政法治原则应有之义。过去，稽查案件审理是在一个“小而全”稽查组织中进行，由于制度存在缺陷，无法满足公开、公正、公平审理案件需求，同时也不符合社会主义法治国家建设要求。因此，应该重组稽查审理职能，设立行政案件审理复议科，独立从事稽查案件审理业务，确保公权力与相对人私权力有机平衡。其主要职能应该为：一是受理政策法规科提起审理案件，并对其进行程序审查，若符合要求可以公开审理，也可以书面审理，但相对人要求公开审理必须公开审理，无论公开审理还是书面审理都必须确保相对人知情权、参与权和申辩权；若不符合要求可以自行补齐证据继续审理，也可以退回相关部门补充证据后，再次受理；二是受本级案委会领导及向其汇报工作，办理重大案件审理工作；三是对审理过程中触犯刑律案件及时移送公安机关处理；四是积极落实“一案双查”工作，可结合案件同监察部门并案审理相关案件；五是对疑难案件及本级可能无法处理案件，及时移送上级审理部门审理；六是经过审辩双方对事实、证据确认无疑后，及时制发审定结论，移送相关部门执行；七是将相关情况上报上级主管部门，接受上级主管部门管理和监督。其职能实质类似于人民法院一审，有利于保障审辩双方合法权益。

（五）设立异常税源管理监督科，履行执控职能。税务稽查执行外延和内涵十分丰富，但目前其执行仅仅只是开票入库归档了事，完全没有发挥其执行控制功效。为此，建议设立异常税源管理监督科，全面履行异常税源执控功能，其执控功能主要包括：一是受理行政案件审理复议科审定案件，确保案件执行到位；二是建立审定案件公示平台，实时公布案件审处过程，起到宣传预防功效；三是根据审定案件情节轻重，确定强制控管年限，深度监管行政相对人涉税信息收集处理情况；四是对强制控管行政相对人管控到期进行评估，决定继续监管，还是列入正常，若属列入正常，应及时将纳税人移送相关部门正常管理；五是及时向上级主管部门上报监控执行情况，接受上级主管部门管理和监督。显然，其执控之实质类似于将纳税人收监执行改造，实现对涉税违法纳税人进行深度教育，以提高其涉税守法遵从度，起到惩处一个，教育警示一片之功效。

三、新稽查体系运用意义

（一）行政执法规范。税务稽查从案源管理、案件检查立案、检查意见提起、审理意见提请、案件处理审定到案件执行监管可谓一条龙管理，且各环节之间实现同级和上下级之间相互监督制约，为税务稽查案件办理提供了规范性制度保障，进一步确保了行政执法规范化，对促进行政执法其他领域具有广泛借鉴功效。

（二）执法监督透明。新稽查体系下税务案件办理严格按照准司法程序运作，原稽查体系下选案、实施、审理和执行都已摆脱单个部门限制，而是由不同职能部门协同办理，实现税务案件走出“家门”，接受各渠道“洗礼”，阳光稽查理念真正落到实处，执法监督进一步透明，有利于确保征纳双方涉税事务在阳光下进行，极大规范了税收执法行为，有利于提升税务执法公正廉明正义形象。

（三）执法力度加强。新稽查体系下实行案源管理科和专业检查科人、权、事上下级之间分离管理，无形中改变了原有稽查权利结构体系，让案源管理人员和专业检查人员走出了由基层税务行政首长直接干预办案怪圈，赋予了他们形同市级机关人员权限，有利于稽查工作全面深入开展。此外，行政案件审理复议科和异常税源管理监管科成立，以及政策法规科职责升级，也将明显增强执法力度，不断促进稽查工作深入开展。

（四）执法风险弱化。新稽查体系下税务执法风险由原“小而全”基层稽查局承担，变为由各新构建环节预防，有利地化解了税收执法风险，同时，其案件处理过程中所形成证据也将同《刑事诉讼法》实现衔接，避免了刑事责任风险。

（五）执法活力增强。旧稽查体系下广大稽查人员由于体制原因，其主观能动性无法正常发挥，导致稽查资源浪费现象时有发生。而新稽查体系下突破了旧体制制约，进一步解放了稽查资源，营造了稽查人员发挥主观能动性空间，税收执法活力将得到明显提升。

注释：

        ①朱剑宏，男，湖南省汝城县国家税务局纪检组组长。