构建结构性减税条件下纳税人营运收入申报审核制度的思考
何述林①
自2014年10月1日起，国家进一步加大结构性减税力度，将个体工商户及小微企业征税起征点从20000元提高到30000元，这是国家改善民生、藏富于民重大举措，税务部门理应积极贯彻落实。但是，由于长期以来征纳双方掌握涉税信息不对称，导致本应享受国家优惠政策群体缺乏透明度，从而蕴藏着巨大税收执法风险。为此，应构建制度体系规范之，使国家结构性减税政策落到实处。
一、结构性减税条件下征纳现状
（一）纳税方申报情况。从综合征管软件数据分析，现有纳税人分为税控纳税人和非税控纳税人，其中税控纳税人又分为起征点以下（含起征点）税控纳税人和超起征点税控纳税人。其具体申报情况是：起征点以下（含起征点）税控纳税人紧扣起征点进行申报；超起征点税控纳税人按税控额申报；非税控纳税人按税收管理员核定数据申报，从而2006年8月30日《个体工商户税收定期定额征收管理办法》（国家税务总局令第16号）形同虚设，没有引起纳税人关注。
（二）征税方管理情况。从综合征管软件数据分析，起征点以上纳税人占比十分小。其具体管理情况是：起征点以上纳税人和起征点以下纳税人人为认定因素多，综合征管软件相关测算核定指标大多为管理人员倒推所得；日常税收核定调整管理一方面由上级数据监控倒逼实施，另一方面由行政命令指示实施；日常税收检查重视实体、轻视程序、看重人情、轻视法治，无法落实2006年8月30日《个体工商户税收定期定额征收管理办法》（国家税务总局令第16号）相关规定。从而，无论是个体管理，还是小微企业管理，大多只是形式上管理，缺乏实质管理理念和行动。
（三）第三方信息情况。现代税收管理，税收情报交换也是税收管理一把钥匙。长期以来，大多数税收管理人员只知套用税法条条，甚少关注税制外涉税信息运用。随着信息社会不断发展，相关涉税信息都散落分布在各种不同性质组织中，从目前税务取得信息渠道来看，其具体情况是：行政权力强制提供信息取得快；行政权力无强制提供信息取得慢；相关组织提供信息程序杂、力度小、时间长、配合差。因此，现有第三方涉税信息源还无法满足税收管理需求。
（四）权力方规范情况。税法属于财产强制分配规范，其直接影响行政管理相对人权益，显然，税法应该是普通人都应熟知法律规范。但是，由于我国法律体系大多属制定法，因而我国税法体系必然存在重宏观、轻微观、重实体、轻程序事实，从而导致其在执行力方面显得较为粗放，针对这一情况便产生了不同层级涉税规范性文件，这些规范性文件从形式上实现了对粗放规定的补充，从实质上却替代了法的程序规范性。为此，便产生了以下困惑：一是法的需求来自上层建筑决定；二是法的执行缺少操作空间规范；三是法的责任模糊不清，从而导致权力方规范难落实处及实施执行风险骤增。
二、营运收入申报审核制度内容
（一）纳税方按期自行申报营运收入。纳税人如实自行申报营运收入是其法定义务，并不属于增加纳税人负担及简化办税流程要求，但这一义务却未被制度化、常规化，取而代之的是税务核定数成为了其自行申报数，导致法律责任风险转移到税务部门，其直接违背了现代税收法治原则。因此，应该重新回到税收法治轨道上来，重构纳税人自行申报营运收入制度，其具体内容包括：第一纳税人当期收入由纳税人自行申报；第二建立纳税人收入申报列举制度，强制规定其按收入类别、收入取得方式、收入存储归集形式、收支互抵内容进行收入申报，如其取得收入现金多少、缴存银行多少等等；第三建立纳税人成本费用申报列举制度，强制规范其按成本类别、成本费用支付方式进行收入相关成本申报；第四建立纳税人收入成本自行申报签证承诺制度，固定纳税人应承担的法律责任和法律风险；第五建立纳税人涉税收入起征点浮动管理制度，按照税收公平依赖原则，依纳税人自行申报掌控其应承担法律责任和法律风险。
（二）征税方按期收集税收情报资料。税收情报资料是征税方据以执法的基础，其主要来自两个方面，一是纳税人和第三方提供的外部信息；二是征税方形成的内部信息。为此，应建立征税方涉税信息收集制度，其主要内容包括：一是依法收集纳税人自行申报信息，建立涉税信息分户台账；二是收集纳税人涉税管理软件信息，建立纳税人涉税管理软件接口监管制度，实时监管涉税信息；三是建立涉税网络信息收集制度，实时掌控网络涉税信息动态；四是开发与相关涉税信息行政部门接口程序，实时收集他方涉税信息；五是构建税银互联互通体系，实时把控涉税资金流向。
（三）征税方按期整合涉税基础信息。涉税信息收集是基础，涉税信息处理是关键。根据内外收集取得信息，征税方应及时处理相关涉税信息，其主要内容包括：一是有理、有法、有据整合涉税信息，为依法治税提供法定基础；二是根据涉税信息分户台帐，按户归集整理涉税信息，为纳税人依法履行纳税义务提供服务；三是建立涉税信息反馈制度，将经过加工整理的信息结果反馈给相关部门，形成涉税信息交换机制，确保信息供给长效化、实时化和固定化；四是建立涉税整合信息保密制度，依法维护相关部门及组织的合法权益。
（四）征税方按期下达涉税事项通知。征税方根据纳税人综合涉税信息情况，依据国家结构性减税政策规定，依法分户下达涉税事项通知书，供纳税人依法申辩确认，为纳税人依法履行纳税义务或享受国家优惠政策提供基础。其主要内容包括：一是根据合法有效证据，核定纳税人当期收入及收入相关成本情况；二是依据国家结构性减税政策，依法认定纳税人是否享受国家优惠政策；三是按照纳税人起征点浮动管理台账，实时调整纳税人是否具备享受优惠政策资格；四是按照法定程序履行通知义务，听取纳税人陈述申辩和辩解；五是建立涉税事项通知档案管理制度，应对纳税人行政复议和行政诉讼事谊。
（五）纳税方确认修正涉税申报义务。纳税方收到征税方涉税事项通知后，依法具有陈述申辩和辩解的权利，就征税方提供证据和理由进行陈述申辩和辩解，若无异议，则依法履行纳税义务或享受国家优惠政策，若有异议，则由纳税人提供证据和理由，证明其收入及收入相关成本申报属实，若不能证明，则按涉税事项通知书依法履行纳税义务或享受国家优惠政策。
三、落实申报审核制度重要意义
（一）固定纳税方法律责任。过去，纳税人是否享受国家结构性减税优惠政策，大多由征税方核定，纳税人依核定享受相关税收优惠政策或者依核定履行纳税义务，整个过程主要由税务机关和税务人员主导，纳税人基本未考虑如何适用2006年8月30日《个体工商户税收定期定额征收管理办法》（国家税务总局令第16号）规定，其法律责任从表面上由税务机关和税务人员主观设定，从而未反应其客观法律责任实质，实行纳税人营运收入自行申报审核制度后，纳税人法律责任由被动接受转为主动承担，在整个自行申报审核过程中纳税人占据主导地位，其涉税行为依法有据可查，并对其所应承担法律责任和法律风险相关事实证据予以固定，有利于客观规范纳税人涉税行为违法性与合法性认定，具体明确纳税人应当承担法律责任和法律风险。
（二）规范征税方税收管理。过去以及当前，征税方在贯彻落实国家结构性减税政策过程中大多存在主导意识强、责任承担重、人为核定多、核定程序简和执行力度弱等特点，这些特点直接导致个体工商户及小微企业税收管理站位低、环节少、程序简、人情浓和执法难等问题，实行纳税人营运收入自行申报审核制度后，征税方法定工作事项明显增多，依法定程序办理涉税业务将成为习惯，人浮于事现象将得到有效控制，税收管理将逐步步入法治化轨道，从而形成个体工商户及小微企业税收链条式管理格局，推进税收管理水平及管理效率不断提高。
（三）促进税法遵从度提升。征纳关系是一对紧密相连、彼此依存、缺一不可的法律关系，税法遵从度不是管出来的，而是守出来的。过去，征税方认为纳税人管理得好、服务得好其税法遵从度就高，反之就低。这一管理思想忽视了纳税人知法、用法和守法主动性，将外部评价强加于纳税人自身主动评价，从而遗失了税法遵从度真实内涵。实行纳税人营运收入自行申报审核制度后，征纳关系主体责任意识明显转移到纳税人身上，其税法遵从度大小直接决定其法律责任和法律风险大小，无形中纳税人违法成本和风险明显加大，税法威信及尊严自然得到强化。
（四）弱化征税方执法风险。当前，税务部门贯彻落实国家结构性减税政策过程中，由于认定管理的单向性，按照组织税收收入基本原则将承担巨大执法风险，而实行纳税人营运收入自行申报审核制度后，风险将得到重新平衡，原来由税务部门主动承担纳税人的申报风险将重新回到纳税人身上，从而征税方涉税执法风险将会大大弱化，重新回到其本身所应承担的责任和风险范围内，这一转化不仅化解了税务部门的执法风险，更重要的是能规避执法干部日常税收执法风险，还执法干部日常税收执法主动性和能动性，推进税收事业发展步入法治化管理轨道。
注释：
①何述林，男，湖南省汝城县国家税务局稽查局副局长。