国外促进文化产业发展的财政政策实践与借鉴思考

叶民英①

摘要：文化产业是21世纪最具发展前景的朝阳产业。文化产业发达的国家成熟的财税支持政策和制度为各自国家的文化产业发展提供了良好的制度和政策条件，研究和借鉴文化产业发达国家在财税政策方面支持文化产业发展的经验对尚处在起步阶段的我国文化产业发展至少有以下三个方面的启示：一是要理顺政府与市场的关系，政府财政支持要适度；二是要增加政府财政投入规模，加大政府投入力度；三是要注重财政支持手段的多样化。

关键词：发达国家；文化产业；财政政策

文化产业是为社会公众提供文化产品及文化相关产品的生产活动的集合，是伴随经济发展社会进步而发展起来的新兴产业，由于环境污染小、关联度高，被誉为21世纪最具发展前景的朝阳产业。目前我国文化产业的发展尽管在数量上已经初具规模，但在质量与效益上与发达国家文化产业相比仍存在着不小的差距。发达国家文化产业发展因为起步早，发展时间长等原因已经迈入了成熟阶段，与此相关他们扶持文化产业的财政政策也比我国财政政策更为科学、完善，通过对一些发达国家地区的财政扶持文化产业政策进行分析，笔者认为，发达国家成熟的财税支持政策和制度为各自国家的文化产业发展提供了良好的制度和政策条件，研究和借鉴世界各国家和地区特别是发达国家在财税政策方面支持文化产业发展的经验对尚处在起步阶段的我国文化产业发展具有特别重要的意义。

一、发达国家财政支持文化产业发展的政策实践

世界各国由于国情不同，其财政支持文化产业发展的政策内容、法律制度模式均具有自身特色，并且随着社会经济的发展不断发展完善。但是各国实践中的经验教训均可以从不同角度给我们提供一定的启示与借鉴。

（一）美国财政支持文化产业发展的政策实践

美国是一个高度竞争性成熟市场经济国家，在文化发达国家居于领先地位，是当今世界头号文化产业强国，但美国对文化产业的财政政策支持很少，仅限于财政资助和引导资金投入。充分竞争的市场经济体制与宽松的文化政策是美国文化产业发展得以成功的关键。美国是典型的联邦制国家，联邦政府、州及其以下地方政府在财政上各自保持一定的独立性。各级政府财政对文化产业发展均提供一定的资助，保障文化产业的发展。在美国，没有设置管理文化产业发展的政府机构，财政对文化产业支持的通常做法是不直接干预文化产业运作，坚持市场机制自主发挥作用，政府财政通过间接的财政资助与税收优惠政策，引导和鼓励各路社会资金包括私营企业和个人等投资文化产业。美国文化产业分为营利性和非营利性两大块。具体包括图书报刊业、视业、音乐唱片业、文化艺术业、网络文化业、广告产业等，除了大部分文化艺术组织属于非营利性机构外，其他都是参与市场竞争的营利性机构。美国财政投入主要是向某些非营利性文化机构和基础设施提供必要的资金。一是财政拨款。财政拨款分为两个层次:美联邦和州。目前美国联邦对文化产业的财政支持的形式不是直接向文化企业拨款，而是通过拨款给各种基金会、学会等非营利性半官方机构或组织，再由后者代表政府对值得资助的文化企业或项目以及非营利性公共文化单位进行审核后予以支持。州政府对文化产业的财政形式与美联邦差不多,也是通过文化艺术机构分配财政拨款,支持对象限于本地规模较小但发展潜力较大的文化团体或组织,以及在老年医学、卫生文化艺术、纯艺术等领域的年轻文艺工作者，鼓励其创新与创作。二是政府釆购、贷款贴息等其他形式。为了发展本国文化产业，鼓励竞争，美国非常重视对中小文化企业的支持，如对中小文化企业实施定向采购以支持其生产经营行为，通过小企业管理局为符合条件的中小文化企业提供政策性银行贷款和财政贴息贷款等等。三是税收政策。美国支持文化产业发展的税收政策基本上集中在非营利性文化领域,目的在于推动这些领域的投资开发、技术研发及高新技术的应用和鼓励社会资金对非营利性文化机构的公益捐赠。②

（二）日本财政支持文化产业发展的政策实践

日本是政府主导型的发达市场经济国家，与美国相比较，在促进文化产业发展的财政政策扶持方式上政府通过政策调控主导文化产业发展的特征十分明显。具体来说，日本采用多种财政政策支持方式扶持文化产业发展。一是财政投资。日本政府从中央到地方,都会将财政资金投向公共文化基础设施建设、公益性文化项目以及文化产业中的文化设施改建和扩建。二是财政补贴。日本财政补贴主要针对传统文化产业中的歌剧、巴蕾舞和电影等领域的专业人才培养、优秀文化作品的创作及发行、重要学术期刊的制作与发行等。三是综合援助。为了向世界推广本国特色文化,日本利用综合援助组织本国民间文化团体到世界各地举办花道、跆拳道、茶艺等表演活动。四是各种文化基金。这是日本促进文化产业发展的最具特色的财政政策之一。为促进文化产业发展,日本利用财政资金设立了各种专项基金,以鼓励文化产业发展。2010年成立由政府和民间组织共同出资的“文化产业海外市场开拓基金”,通过机构投资者等募集资金,以购买国外电视台节目档等方式扩大流通渠道。2013年1月，日本政府就出资400亿日元成立股份公司，同时募集民间资本设立基金，其中日本宣传文化基金投向出口日本饮食、时尚文化、动漫产品等“酷日本”文化的企业。该基金计划运行约20年,将通过出售持有股份等形式回收资金。③五是税收政策。日本税制以直接税为主，实行中央、道、市三个层级政府三级课征分税征管，这在支持文化产业的税收政策中表现尤为明显。通过文化投资的个人所得税、企业所得税的抵免、减除等鼓励文化企业的投资，扶持中小企业的发展，鼓励对文化产业的捐赠，刺激文化产品的进出口，促进文化中介组织的发展。

（三）法国支持文化产业发展的财政政策实践

法国作为文化发达的资本主义国家其文化产业在欧洲乃至在世界均占有一席之地。在法国，仅在与文化遗产领域相关部门工作的从业人员高达50余万，经济规模达210亿欧元，文化产业是法国国民经济的一个重要组成部分。④法国采取的是计划市场经济模式，政府设有专门的文化管理机构，在其治理模式中，强调国家和政府的计划作用。法国文化管理机构包括中央政府文化领导机构——文化和通讯部、直属文化和通讯部的文化单位、地方文化管理机构。法国文化和通讯部对全国的文化艺术事业进行管理，其主要职责包括编制年度文化预算报议会审批，管理和使用文化经费等。直属法国文化和通讯部的文化单位主要是由一些能够代表国家水平，在国内外有重要影响的国家重点文化设施、文化团体和艺术院校组成，这些机构的主要行政领导由国家任命，经费由政府财政拨款，理事会成员由政府官员组成，重要决定需报文化和通讯部审批。法国各大区都设有文化局，大区文化局长作为中央政府派往地方的文化代表，接受文化和通讯部和大区政府的双重领导。法国政府制定了一系列保护和宏扬文化的政策，对文化事业及相关产业给予不同形式的财政支持或扶持。主要财政手段有：一是政府直接提供赞助、补助和奖金。二是固定财政补贴。政府对一些国家文化机构、团体以及与国家有合同关系的文化团体每年给予固定财政补贴，但数额会随条件变化而有所调整。三是税收优惠。法国政府还通过减税等措施鼓励企业为文化发展提供各类帮助，此举既提高了企业在文化产业领域的参与积极性，也减轻了政府的经济负担。在法国，中央政府和地方政府均有关于文化产业和文化事业发展的财政预算。四是政府购买部分非营利性文化产品。

二、国外财政支持文化产业发展政策实践对我国的启示

当今世界各国的文化产业已经成为朝阳产业和重要的经济增长点，有的国家文化产业的产值已占国民生产总值的很高比重，文化产业由于其能耗低、环境污染小，产业关联度高等自身特有的优点，被越来越多的国家青睐，将文化产业视为一种战略产业和支柱产业，纷纷采取积极财政措施包括财政预算、税收政策等以期抢占制高点，不仅创造可观的经济效益，而且成为经济发展的引擎和提升国家参与世界竞争的软实力。财政促进文化产业的发展措施，尽管世界各国具体政策做法并不完全一样，但它们的基本经验却是相同的。这对利用政府财政“看得见的手”助推文化产业的发展，促进经济社会持续稳定发展的中国具有很好的启示作用。

（一）理顺政府与市场的关系，政府财政支持要适度

世界上文化产业发达的国家都存在一个共同特点，即政府财政扶持文化产业发展不是简单的财政拨款和财政投资，而是在遵循市场运行规律基础上，以市场为导向适度支持文化产业发展。也就是说正确处理政府财政政策与市场机制的关系，一方面，充分尊市场看不见的手的作用，坚持政府有所为与有所不为；另一方面要更好地发挥政府的作用，政府财政要支持文化产业的发展，但并不是无限资助，更不是包揽一切，而是通过财政政策顺应市场机制和弥补市场失灵方式来适度干预和支持以行市场所不为、难为之事，依靠市场竞争壮大文化产业。最根本的是以文化产业发展规律来经营文化产业。特别是在市场竞争机制下，通过国家财政政策的必要、适度干预与支持，依靠商业运作，让最佳的文化产品流向市场，凭借市场竞争来逐步发展壮大文化产业。具体地说就是要在实践中区分清楚经营性文化产业与公益性文化的不同性质，对于经营性文化产业要充分发挥市场在文化资源配置中的决定性作用，鼓励文化企业的竞争，通过优胜劣汰进一步繁荣文化市场，以满足人民群众多样化、多层次、多方面的文化需求；对于公益性文化事业和文化项目，要以政府财政投入为主，保证它们的基本供给和生存发展。对于市场前景好、能够为弱势文化产业提供发展支撑的重大文化基础设施建设，以及能够较好地满足人民日益增长的文化产品和文化服务公共需求的文化产业门类，财政要干预与扶持，但要注意把握一个恰当的度。最终实现文化产业发展以市场调节为主，政府干预为辅的科学合理的财政政策扶持模式。

（二）增加政府财政投入规模，加大财政投资力度

非营利性文化产业发展既是一个国家和民族振兴的重要标志，也是支撑营利性文化产业的重要基石。其本身的特点决定了政府必须承担财政责任。发达国家政府普遍非常重视文化产业特别是非营利性、公益性文化产业的发展，每年政府预算中都安排有巨额资金用于各种文化设施建设与非营利性、公益性文化产品的生产。而我国的现实情况是：近年来，虽然政府财政总支出在不断增加,但政府在公共文化方面的支出却没有随之增长。与财政教育卫生事业支出比较，财政文化事业支出所占比重相对偏低。文化产业欲取得长足发展,必须增加政府财政对文化事业投入的总体规模。要根据非营利性文化产业本身的发展需要，在政府预算编制里逐年扩大中央政府对各种文化项目和团体的预算总额。特别要对图书馆、博物馆、美术馆、文化馆以及文化科学研究等具有巨大外部效应的公益性文化机构，应该给予充足的财政支持，加大财政支持力度。

    文化产业的发展不仅需要中央财政的支持，也需要地方财政的密切配合。在美国的财政文化政策实践中，不仅有联邦政府的财政支持政策，各州也有各具特色的地方财政支持政策。在我国中央政府对用于文化产业发展的财政资金投入总量不可能脱离实际迅速增长条件下，中央政府在针对一些重点文化项目、重点文化领域财政投入到位后，要求地方政府必须密切配合，按照中央财政政策要求，确保财政资金实实在在投入到这些文化领域内，以促进文化产业发展。

（三）注重财政支持文化产业发展的手段多样化

纵观文化产业发达的国家财政支持文化产业发展的实践有一个共同的特点就是在具体实施财政手段时注重创新财政扶持手段，实现财政支持文化产业发展的手段多样化。发达国家主要通过采取政府补助、综合援助、财政信用、财政投资与政府财政采购等多种方式扶持其不同形态的文化产业发展，对于具有地方和民间特色的各种文化遗产与传统文化工艺实施综合财政援助。比如英国财政资助的独特之处就是采用公私共同资助的方式将政府资金、捐赠资金、企业资金有效地结合起来，拓宽政府资助的资金来源。日本最具其特点的财政扶持方式有采取综合援助方式振兴具有地方特色的文化遗产、民间艺术、传统工艺和非物质文化遗产；利用综合援助组织本国民间文化团体到世界各地举办花道、胎拳道、茶艺等表演活动；采取政府采购方式购买具有一定地方特色的民间文化产品或服务；投资建造地方特色的文化遗产、民间艺术、传统工艺和祭祀活动等采取税收政策实行税收优惠。法国通过政府购买支持新闻出版业的发展。如此等等对于我国现阶段政府财税政策而言，要发展文化产业不仅需要财政政策扶持，而且更需要创新财政政策手段，组合运用多种多样政策手段以更好地提高政策效果。

注释：

        ①叶民英，女，中共湖南省委党校湖南行政学院副教授，主要研究方向为公共财政学。

        ②马国华，《外国税制》，中国人民大学出版社，2008.

        ③刘元发，《促进我国文化产业发展的财政政策研究》，载《财政部财政科学研究所》，2014。

        ④李文彬、司宝红，《发达国家文化产业财政政策及对我国的启示》载《山东工会论坛》2014年第2期。