论我国文化产业投融资机制中财税扶持体系之不足与完善

 黄婷① 

摘  要： 经过文化产业与金融机构的多元磨合，当前我国文化产业投融资机制初具规模。但从我国经济整体发展规模来看，融资问题仍然是制约文化产业投融资机制进一步发展的关键约束力。国家财政资助文化产业投融资机制是促使其进一步发展的重要助推力，尤其是财税扶持体系对促进文化产业投融资机制的发展效果明显。本文从当前我国文化产业投融机制资财税扶持体系的现状着手，分析其现实困境，针对其既存的不足，从完善文化产业投融资财税扶持立法基础、准确定位文化产业投融资机制中财税机关的法律定位、细化文化产业投融资财机制财税扶持模式、健全文化产业投融资机制财税扶持配套机制四个方面探讨完善我国文化产业投融资机制财税扶持体系的可行路径。

关键词：文化产业 ；  投融资机制  ； 法治经济     

     作为新兴朝阳产业的文化产业包含为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动两方面的内容，它是法治经济视阈下推动我国经济结构调整和转变经济发展方式的重要支点。文化产业具有双重特性，即其既具有知识密集型特色，又具有资本密集型特点，因此，文化产业的发展壮大，离不开金融资本的介入和支持。在市场经济条件下，文化产业主体自主经营、公平竞争、自由选择，经过与金融机构的多方融合与互相选择，文化产业投融资机制体系初步确定，可以说“产业资本与金融资本的结合是现代经济社会中一个重要的经济现象，是市场经济发展的必然结果，文化产业与金融业的结合将成为产业发展的必经阶段”②。因为就其特性和法治经济发展本质规律而言，文化产业与金融资本的对接，是文化产业发展的内在需求，也是金融机构拓宽业务领域、优化业务结构、实现资本升值的有利契机，更是经济法律制度对市场经济关系发挥确定、引导、促进、规范、保护和制约的结果。但不容忽视的是文化产业与金融资本的融合离不开财税政府的扶持与鼓励，它是文化产业投融资机制进一步发展的根本保障。因此，健全与完善我国文化产业投融资机制财税扶持体系至关重要，这也是本文的立意之初与立论之点。

一、我国文化产业投融资机制财税扶持体系之基本框架与立法基础

   国家对作为国民经济发展新增长点的文化产业投融资机制给予高度重视，通过各种财税补贴进一步促使其发展，同时，地方政府为响应国家对文化产业的扶持政策，也纷纷制定各种政策法规来促进地方文化产业投融资机制进一步发展。当前我国文化产业投融资财税扶持体系的基本框架是在行政法规、部门规章、地方规章等三个层级政策法规体系下的各个层级政策体系内容的整合。

   （一）行政法规指引下的文化产业投融资财税扶持政策体系内容

    文化产业投融资机制财税扶持法规政策之行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照行政法规规定的程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。 我国文化产业投融资财税扶持政策法规之行政法规由国务院制定，如2005年国务院颁布的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（国发[2005]10号），旨在鼓励支持非公有资本进入政策许可的文化产业领域；2009年，国务院发布的《文化产业振兴规划》，旨在不断增大文化传媒企业的财税扶持力度。在这一行政法规指引性下形成的机制内容是为我国文化产业投融资机制财税扶持政策第一层级框架内容。

  （二）部门规章指引下的文化产业投融资财税扶持政策体系内容         

   文化产业投融资机制财税扶持法规政策之部门规章是指国家最高行政机关所属的各部门、委员会在自己的职权范围内发布的调整部门管理事项的规范性文件，其主要形式是命令、指示、规章等。我国文化产业投融资财税扶持法规政策额之部门规章有以下内容：如2005年财政部等部门颁布的《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》（财税[2005]2号）；2009年《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》（财税[2009]31号）；2010年，中央宣传部、中国人民银行、财政部、文化部等联合下发《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》（银发[2010]94号）；2010年，保监会、文化部联合下发《关于保险业支持文化产业发展有关工作的通知》[2010]109号）；2011年，财政部、国家税务总局发布的《关于继续执行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》规定，旨在对部分出版物在出版环节执行增值税100%先征后退的政策，并对部分新华书店执行增值税免税或先征后退政策；2012年，财政部、海关总署、国家税务总局联合发布《关于鼓励科普事业发展的进口税收政策的通知》；2013年12月，财政部，国家税务总局下发的《关于延续宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》等。以上部门规章都以法规的形式办不了文化产业税收等减免政策。在这一部门规章指引性下形成的机制内容是为我国文化产业投融资机制财税扶持政策第二层级框架内容。

  （三）地方规章引导下的文化产业投融资财税扶持政策体系内容

   文化产业投融资机制财税扶持法规政策之地方规章是指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。在中央减免财税政策的引导下，地方开始了文化产业投融资财税扶持政策的尝试，如北京、湖南等地方政府逐渐将文化产业投融资纳入低息、减税、免税的范畴体系。通过低利率、免利息等财政支持力度促进银行业大力支持文化产业的发展，促进文化产业与金融资本的进一步融合。如2002年湖南省出台《加快文化产业发展若干政策措施的意见》（湘发[2002]4号）；2010年出台《湖南省文化强省战略实施纲要》（2010-2015）；2013年出台《图书批发、零售纳税人申请抵退2013年已缴增值税操作指引》；

2015年出台《湖南省深化文化体制改革实施方案》等，旨在进一步促进文化产业的发展，通过财税补贴进一步促进文化产业与金融资本的全方位融合。在这一地方规章指引性下形成的机制内容是为我国文化产业投融资机制财税扶持政策第三层级框架内容。

二、我国文化产业投融资机制财税扶持体系之不足

   根据上文分析，我国文化产业投融资财税扶持体系具有三个层级，其纵穿行政法规、部门规章地方法规三个层级，涵盖税率优惠、资金优惠、政策优惠等各方面。但相对国外先进成熟的财税扶持体系而言，我国文化产业投融资财税扶持体系稍显滞后；且就当前我国文化产业蓬勃发展趋势而言，现有的文化产业投融资机制财税扶持体系尚不能完全满足文化产业投融资全面发展的需要，主要有如下几个方面的表现：

    （一）财税扶持体系立法基础欠完善

我国文化产业投融资财税扶持法规政策体系立法基础欠完善包含两方面内容，一方面是我国当前尚没有专门的财税立法，另一方面是我国当前各行政法规之间缺乏系统性。

第一，就没有专门财税立法而言，相比较德国财税扶持入宪的立法现状而言，我国文化产业投融资财税扶持法规政策以国务院颁布或者直属部门颁布的行政法规及部门规章为主，我国迄今为止尚未有关于文化产业的专门立法，更没有将其法律效力上升到入宪的高度。就域外立法经验比较而言，虽然我国与德国、美国等资本主义国家在市场经济运行机制上存在本质的区别，但基于促进文化产业发展及资本增值的目的，将财税扶持政策入宪是必要的，也具有可行性。以德国政府为例，其在面对文化资金短缺的问题上，采取了文化产业投融资写入宪法条款的做法，由国家承担支持文化产业发展的义务，积极促进文化产业与资本的多方融合；美国在《美利坚合众国宪法》第一款第8条规定：“国会有权征收关税、捐税与消费税等用于偿还债务并提供国防和一般的社会福利”③；

第二，就行政法规之间缺乏系统性而言，我国当前文化产业投融资机制财税扶持政策的法规政策的颁布大多存在着因需而设的现象，缺乏系统性。在行政法规之间，各个地方各个领域财税扶持政策存在交叉、重复。

    （二）文化产业投融资机制中财税机的关法律定位欠准确

     我国文化产业投融资机制正财税机关法律定位欠准确是指财税机关的具体职能和角色定位存在偏差和滞后。当前，我国财税机关作为直接与文化产业投融资的政府机关，其职能转变从管理到引导的职能定位尚未完全转型。社会主义市场经济体制下，政府职能的转型尤其是财税机关职能由管理到引导、由管制到激励的职能角色转型和市场定位是经济发展、资本增值的必然规律。不少学者认为“由于文化产业具有部分公益属性以及对经济增长的推动作用，政府要加大对文化企业的扶持力度”④。这从侧面也反映出我国财税机关在文化产业投融资机制中的法律定位尚未完全准确：如对文化产业的市场规范还存在着管制的定位；对文化产业的扶持力度还存在着保守的心态，扶持模式存在滞后情况等。

    （三）文化产业投融资机制财税扶持模式尚未细化

    我国文化产业投融资财税扶持法规政策体系项目扶持模式尚未细化是指当前的财税扶持体系尚未针对文化产业链的种类、要素、内容等对各层面的因素进行类别化和细化区分，而是使用普惠政策。当前我国文化产业投融资财税扶持法规政策通过财税补贴、减免等优惠政策来进一步扶持文化产业金融资本的发展，就项目扶持种类而言，项目种类繁多，大多因需而设。如对影视文化产业投融资的财税扶持、出版文化产业的投融资财税补贴等。就文化产业投融资的产业链而言，文化产业主体与金融资本主体主体之间应更加注重金融资本对文化产业的投入，除对文化产业的各种财税补贴外。但财税补贴更加应该进行细化，突出重点，如更多的在银行类金融资本、民间金融资本等资本的融合上给予更多更便捷的优惠政策。

   （四）文化产业投融资机制财税扶持配套机制尚未健全

我国文化产业投融资财税扶持政策在推进文化产业与银行类金融资本融合中给出了各种优惠，但依然存在资本融资的瓶颈，究其根源，在于与之相适应的财税扶持配套机制尚未健全，如民间资本与文化产业融资的瓶颈问题其根源在于民间资本与文化产业结合的风险规避与规制上尚没有相对健全的配套的财税扶持机制，因为相比较银行金融资本的稳定性、安全性而言，民间金融资本具有不确定性和风险性等融资风险，但不可否认的是，民间资本与文化产业的进一步融合，是有力推进文化产业投融资机制创新的重要推动力。因此健全配套的财税扶持机制意义匪浅。

三、我国文化产业投融资机制财税扶持体系之完善

文化产业已经成为经济增长新的重要驱动力，其巨大的经济潜力逐渐被资本所认可、接纳并追逐。基于资本逐利的风险性和市场经济规制的必要性，我国从中央到地方政府，都积极出台了各种金融支持文化产业建设以及配套的财税扶持政策以此来促进文化产业投融资机制的发展。但我国文化产业正处于蓬勃发展之中，且文化产业与产业资本之间、市场经济主体自由发展与政府职能转型之间、资本逐利盲目性与产业发展规范性之间还存在着深层次的矛盾。基于此，未来我国文化产业投融资财税扶持政策法规体系化的完善可以从完善文化产业投融资机制财税扶持体系立法基础、准确定位文化产业投融资机制中财税机关的法律定地位、细化文化产业投融资机制财税扶持模式、健全文化产业投融资机制财税扶持配药机制四个方面推进。

   （一）完善文化产业投融资机制财税扶持体系立法基础

    文化产业投融资机制财税扶持体系立法基础的完善就是要建立以国家立法为主体、行政法规部门规章为补充的系统化财税扶持立法体系。“文化产业是指从事文化产品和提供文化服务的经营性产业，涵盖文化产品的生产、流通和服务三大领域”⑤。我国当前文化产业投融资机制财税扶持政策在文化产品的三大领域各有涉及，内容涵盖广，但大部分政策法规内容的制定往往依据不同的文化产业领域、行业发展需求、部门规划需求应需而定。从财税扶持政策的内容而言，存在着财税扶持政策内容重复现象；从文化产业投融资财税扶持政策归口管辖而言，存在着职能归属模糊现象。基于此，文化产业投融资机制财税扶持体系立法基础的完善具体可以从以下两个方面展开，第一，全国人大收回税收立法权⑥，加快财税立法进程，适时考虑即制定《文化产业财税扶持促进法》，比较域外文化产业财税扶持政策，文化产业财税扶持政策入宪也可以列入研讨的理论范畴和实践探讨。因为从法律效力层面而言，法律是优先于行政法规的上位法，是权利的根本保障，也是规范资本发展、规避资本风险的利器；第二，在国家立法完成的基础之上，以国家财税立法为指导，建立国务院、国务院各职能部门、地方政府关于文化产业投融资机制财税扶持具体的政策法规，建立一个根本，三个层级的文化产业投融资机制财税扶持立法体系，即以国家财税立法为根本，以国务院、财政部、国家税务局、地方政府制定的行政法规为补充的三位一体的立法体系。

   （二）准确定位文化产业投融资机制中财税机关法律地位

文化产业投融资机制中财税机关法律定位的准确化也即政府机关尤其是财税机关的法律地位的明确，即明确其作为协调者和执行者的法律地位。

第一，做为协调者的法律地位是指财税机关在文化产业投融资机制中担当者文化产业投融资机制各方利益主体利益的协调者，而非基于政府职能的管理者。文化产业投融资利益各方包含作为消费群体的普通民众、以资本收益为目的金融资本主体、以寻求产业发展为目的企业主体三方面主体。一方面，财税机关需要协调作为文化产业受众方的普通消费民众与文化产业投融资主体之间的利益平衡。由于“我国目前的财税立法状况，仍然缺乏一种常态化、规范化的民意吸纳机制，而这些未能在法律制定时得到充分抒发的民意很可能演变为法律制定后的怀疑、怨言或者反对之声。”⑦。因此，作为消费者的普通民众对文化产业及文化产业财税扶持政策的理解和接纳程度以及其在文化产业发展中获益程度，一定程度上影响着文化产业投融资机制的创新与发展。因此，财税机关要依据社会主义市场经济运行规律，根据法治经济原理与机理，平衡普通民众与产业所有人主体之间的利益平衡，使其实现公平公正；另一方面，财税机关需要协调文化产业主体与资本所有人主体之间的利益平衡。资本以逐利为目的，目前我国文化产业融资配套机构尚不完善，文化企业融资平台和资本效益尚不完全符合金融市场的逐利需求。这种情形下的资本与文化产业的融合，必然有资本收益之间的利益冲突，财税机关应当作为协调者而非管理者，在尊重市场运行机制的前提下，合理引导、公平协调，规范资本逐利的无序性与盲目性，协调各方主体之间的利益平衡。

第二，最为执行者的法律地位是指财税机关在文化产业投融资机制政策法规执行中担当着国家行政法规与部门规章及地方法规之间政策内容的执行者。纵观当前我国财税立法现状尤其是文化产业投融资机制立法现状，存在着由全国人大及其常委会制定的法律不多甚至缺失，国务院、财政部、国家税务局制定的行政法规居多的现象。“我国现行的有效税种有18个,但只有3部实体税收法律，大量的税收事务都是由税收行政法规、规章以及通告等行政规范性文件加以规定”⑧。各行政法规之间党的效力级别的认定往往存在着冲突和交叉。此外，行政法规依据各部门的需求应需而设，长久而往，会使得个别部门利益特别凸显，个别部门部门利益特别强化，从而影响职能部门利益的整体平衡。因此，财税机关要在国家立法与各行政法规之间起到执行者的作用，以公平正义为基本准则，妥善处理上位法与下位法、同级别行政法规之间政策法规的正确执行。

    （三）细化文化产业投融资机制财税扶持模式

     细化文化产业投融资机制财税扶持模式是指财税扶持模式要根据文化产业链的要素、主体、内容进行类别化、细化，从而满足文化产业投融资发展的需求。当前，我国文化产业投融资机制财税扶持模式以减税、免税、利息补贴等方式加大对文化产业投融资机制财税扶持力度，以此促进文化产业的进一步发展和实现资本获利。就产业链结构构成而言，其存在文化产业与金融产业两个链级；就产业链要素而言，其存在着作为消费者的产业链低端、作为经营者的产业链中端以及作为资本所有者的产业链的顶端三个层级；就产业链内容而言，其存在着文化、影视、出版、动漫等内容各异的不同产业形态。因此，与之相对应的文化产业投融资机制的财税扶持模式应当与之配套，不能普遍概之，而应根据产业链的结构、要素、内容将其类型化、细化，实现财税扶持政策多样化模式，从而适应文化产业多样化的现实需求。以影视文化产业投融资模式为例，当前我国影视文化产业与金融资本的结合呈现蓬勃发展趋势。自2009年国务院发布《文化产业振兴规划》以来，文化传媒企业的财税扶持力度不断加大。2013年4月，“营改增”试点全国范围内推开，广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点。这无疑是一项温和的普惠政策。具体到影视文化投融资机制产业链要素而言，作为底层的普通消费者利益的协调与调整也是财税扶持政策所需要考虑和定位的。

    （四）健全文化产业投融资财税扶持配套机制

“从融资渠道来讲，文化产业投融资涉及的市场主体主要有政府、银行、风险投资基金、民间资本四个方面”⑨。当前我国文化产业投融资机制财税扶持政策下的融资机制以政府资金扶持为主，自有资本也即民间资本、风险投资基金以及银行资本为辅，尚未完全发挥融资渠道多元化的预期效应。这与我国文化产业融资平台配套机制不健全、投资回报不明确等客观因素密切相关。文化产业具有双重属性，即具有知识密集型、投资收益不确定性等特点，又具有资本密集型特点，这就导致文化产业与资本结合是法治经济的必然。但同时，该特性又决定了文化产业资本回收的不确定性与资本逐利的唯一性存在重大的冲突，兼之与之配套的投融资财税扶持配套机制尚不健全，这种情形下，银行资本、风险投资基金及民间资本对文化产业的排斥显而易见，最终致使文化产业的融资渠道相对狭窄甚至极不不畅通。基于此，具体来说，当前健全我国文化产业投融资财税扶持配套机制可以从要加大政府资金投入、加强文化产业进出口优惠政策、强化文化产业减免税收政策等激励机制着手，通过财税奖励和激励政策刺激银行资本、风险投资基金资本、民间资本与文化产业的融合，畅通文化产业投资平台并健全文化产业投融资配套机制。

综上，文化产业与资本的有效结合是法治经济法发展的必然结果，财税机关的财税扶持政策对推动文化产业与资本的有效结合，促进资本快速升值具有重要的价值。当前我国文化产业财税扶持体系上存在着一定的困难难和不足，表现在立法体系的欠规范化、财税机关法律定位欠准确、文化产业投融资机制财税扶持模式欠细化、财税扶持配套机制欠完善等方面的问题。本文试图从完善财税扶持体系立法基础、准确财税机关法律定位、细化财税扶持模式、配套财税扶持机制等方面具体探讨，旨在抛砖引玉，引发学者对该问题更深层次的分析和探讨。

参考文献：

[1] 陈孝明、田 丰.金融排斥、产融结合与文化产业融资机制创新研究[J].   学术论坛,2015(3).

[2]解学芳、臧志彭.国外文化产业财税扶持政策法规体系研究:最新进展、模式与启示[J].国外社会科学,2015(4).

[3]湖南省委政研室.关于湖南文化产业有关经济政策问题的调研报告[J].湖南社会科学,2007(5).

[4]刘剑文.我国财税法治建设的破局之路——困境与路径之审思[J].现代法学,2013(3).

[5]刘剑文、侯卓.财税法在国家治理现代化中的担当[J].法学,2014(2).

[6]刘金林.完善我国文化产业投融资市场体系的财税政策选择[J].税务研究,2013(6).

注释：

①作者简介：黄婷，女,湖南省湘西自治州泸溪县人，中共湖南省委党校湖南行政学院法学教研部讲师、法学博士，主要研究方向：经济法学、诉讼法学。本文系湖南省社科基金重点项目《矛盾纠纷多元化解中第三方工作机制与法规政策研究》阶段性研究成果。

② 陈孝明、田 丰：《金融排斥、产融结合与文化产业融资机制创新研究》，载《学术论坛》2015年第3 期，第146页。

③解学芳、臧志彭：《国外文化产业财税扶持政策法规体系研究:最新进展、模式与启示》，载《国外社会科学》，2015年第4期，第86页。

④陈孝明、田 丰：《金融排斥、产融结合与文化产业融资机制创新研究》，载《学术论坛》2015年第3期，第147页。

⑤湖南省委政研室：《关于湖南文化产业有关经济政策问题的调研报告》，载《湖南社会科学》2007年第5期，第122页。

⑥在十二届全国人大一次会议期间，来自山东的全国人大代表赵冬苓在多位学者&律师的指导下，提出了全国人大应收回税收立法权，并与其他 31位代表联署，提交了相关议案这一议案引起了社会各界的广泛关注，被网民誉为2013年全国人大的第一议案,和最有含金量的议案。

⑦刘剑文：《我国财税法治建设的破局之路——困境与路径之审思》，载《现代法学》2013年第3期，第66页。

⑧ 刘剑文、侯卓：《财税法在国家治理现代化中的担当》，载《法学》，2014年第2期，第8页。

⑨刘金林：《完善我国文化产业投融资市场体系的财税政策选择》，载《税务研究》2013年第6期，第49页。