试论我国公共文化服务的财税法保障机制
邢 鑫 ①
摘要:目前，我国公共文化正处于全面发展的新阶段，如何运用财税法律、政策促进公共文化建设与发展，成为越来越重要的课题。本文总结梳理了公共文化服务与财税法保障之间的逻辑演进，旨在对建立健全我国公共文化服务的财税法保障机制提供有益的参考。
关键词:公共文化服务 财税法 保障机制
我国公共文化作为一国文化发展的重要组成部分，越来越受到国家的重视。借助财税法律、政策支持公共文化服务的发展，是当前的选择和应有之义。建立健全我国公共文化服务的财税法保障机制，有助于更好地将公共文化服务发展与创新。
一、国家应运用财税法律、政策支持公共文化服务
（一）拥有健全的文化法律法规
运用法律法规能有效促进、规范公共文化服务发展。从立法模式来看，可以划分为两类：一是建立公共文化机构的专门法。对如公共图书馆、博物馆等在内的公共机构的供给与服务问题，做出相应的法律规范，从法律上保证了大多数社会公众的基本公共文化需要，为公共文化发展创造了良好的发展环境和制度保障。二是制定有利于文化事业发展的税收法律法规。如：将鼓励社会捐助公共文化的税收政策措施通过法律法规加以制度化与法制化；将支持公共文化发展的政策措施通过立法的形式加以明确，；对博物馆、美术馆等非营利性文化团体和机构规定了免征所得税政策，对公司、私人等向非营利性文化团体捐款和赞助的，也给予相应减少应纳所得税额的待遇等等。这样，财税法律法规、政策必然成为国家推动公共文化服务发展的基础性保障，对公共文化发展将起到举足轻重的指导作用。
（二）广泛运用财政资金支持公共文化服务
基于国家具体国情和公共文化管理体制，可采取由财政直接拨款对文化进行资助的直接投入模式，同时结合采取间接投入模式，即通过第三方机构将财政资金分配到具体文化事项上。
具体而言，既强调中央政府对公共文化事业的核心支持作用，也注重发挥地方政府对公共文化事业的投入效能。在国家层面，由中央政府将财政资金拨付给文化部门，再通过该部门将资金分配给各区域的重要文化活动或重要文化设施。在地方政府层面，各省、市政府主通过文化事业专项预算，为当地重要文化活动或设施提供财政资金。
采用政府财政间接投入模式的主要特点是：在财政资金投入方面，政府与具体的文化事务之间没有直接联系，而是通过二者之间的中介组织来完成。政府将财政资金提供给基金会等社会组织，该社会组织再按照一定的标准和分配办法将这些资金拨付给各地区，对具体的文化活动进行资金资助。还可以成立具有民间性质的国家博物馆及图书馆等服务协会，政府每年向其拨款，再由协会负责决策和协调所有博物馆、图书馆的资金安排事项。政府在文化资金拨付方面可遵循两个原则：一是“资金匹配”原则，即在政府投入文化资金的基础上，要求各地方政府同时从其地方财政经费中划拨出相应的文化配套资金；二是“有限资助”原则，即政府对于任何文化项目均不给予所需资金的全部支持。因此，公共文化机构和文化活动就会对来自于公司、公众等社会捐款的依赖性较大。
（三）财政文化资金有明确的预算安排
国家为确保财政资金对公共文化服务的支持，在预算管理体制上，对公共文化支出在中央、地方财政支出中所占比例或数额有着明确的安排。政府在每年的预算中安排有一定数额的文化事业经费，且不断提高比例，为确保文化事业发展有足够的资金保障，每年应有相当比例的资金用于对文化艺术的投入。
国家不仅应有明确的财政文化资金预算安排，而且财政资金的指向性也应非常清晰，公共文化财政资金主要配置于需要重点扶持的领域，在优先级次上可有所不同。
（四）注重发挥税收政策对公共文化发展的支持作用
国家在税收政策上对公共文化应给予重点倾斜。政府从征收的税中，提取款项给各街道、社区，街道、社区将分得的款项用于社区图书馆、文化中心等公共文化建设。设置法人对非营利文化机构的捐助额也可按照一定比例抵免公司所得税等政策；对与公共文化相关的书籍、报纸、刊物等给予增值税零税率的待遇，书籍与报刊等享受免征进口环节税收待遇；同时还严格区分公益性文化事业与文化产业的不同，赋予不以盈利为目标的出版社等非营利机构地位，对其经营收入实施免税政策。
二、对完善我国公共文化服务财税法律保障机制政策的措施
（一）重视立法，健全文化领域的法律法规
目前在我国，与经济、教育等领域的立法相比，文化领域的立法还处于比较滞后的阶段。在公共文化领域，我国还没有一部由人大立法的法律，仅有一个行政法规——2003年国务院颁布的《公共文化体育设施条例》。当前全国公共文化的发展正处于关键时期，缺少相应的法律法规体系，必然会制约我国文化事业的健康有序发展。因此，建议根据公共文化的不同类别，分别建立相应的法律法规：（1）建立公共文化方面的基础性法律。为有效保障社会公众的基本文化权利，进一步明确各级政府在公共文化建设中的职责，规范公共文化的财政投入水平与机制，加快出台《公共文化服务保障法》，将其列入国家基本法范畴，提高法律效力，并以此作为国家有关行政法规及地方性文化法规的实施依据。（2）建立公共文化机构方面的专门法。为明确公益性文化机构的法律地位及其所赋有的权利与义务等，应针对公共文化机构制定专门的法律法规。先期主要应出台《公共图书馆法》、《博物馆法》等，待时机成熟，可单独出台《文化赞助税法》，以进一步明确企事业单位、社会力量捐助公共文化可享受的税收待遇。通过上述法律法规的制定，逐步形成一个科学合理、层次清晰的公共文化法律法规体系，提升“文化立国”的理念，促进我国公共文化健康、有序发展。
（二）完善公共文化服务资金投入方式，提高财政资金的有效性
我国长期以来公共文化产品与服务的供给资金，主要依赖于政府的财政投入，在投入模式上，又主要以直接投入为主。这种模式尽管有利于国家统一调配文化资金，发挥政府的核心作用，快捷地为社会公众提供基本公共文化服务，但受政府财政资金不足的限制，造成公共文化财政投入的不平衡；同时，随着公众对公共文化多元化需求的增强，政府财政“大包大揽”的资金供给模式，也会带来供给的产品和服务与公众需求相脱节的弊端。基于此，在文化财政资金投入方式上，可以尝试在中央政府和基层文化部门、文化事项之间增设一个中间层——具有中介性质的公共组织，并由其承担中央公共文化基金的审批与分配职责。这种间接模式，不但在制度上能够保证公共文化部门平等地享受来自于国家财政的资金支持，而且有助于减轻当下庞大文化行政机构运行中的成本，同时，由于中介组织对基层民众的公共文化需求与偏好有着较好的把控，也有利于提高政府资金供给的有效性。
（三）规范公共文化服务投入的财政预算安排，突出支持重点
改革开放以来，我国不断增加对公共文化的资金投入，但财政总支出中公共文化事业经费所占比重一直没有明显的提升。因此在当前和今后一段时期，我国需要增强政府的财政文化投入总量，提高公共文化支出在财政总支出中的比例。具体可以采取参照教育、科技等领域的财政预算安排办法，每年年初以高于经常性财政收入的增长幅度来安排公共文化的支出预算。同时，建议进一步强化地方政府公共文化支出责任，对地方政府财政支出中用于公共文化支出的最低比例或数额加以明确。
在加大公共文化服务财政资金投入基础上，还要注意突出财政支持领域。目前我国公共文化的薄弱环节主要体现在公共文化基础设施方面，从全国公共文化场馆数量上看，依然不能满足公众对公共文化的消费需求。图书馆、博物馆、美术馆、群艺馆等文化机构面临着数量严重匮乏，提供服务能力不足的困境。这说明，加快公共场馆建设依然是我国公共文化事业发展的重点。为此，立足于我国实际，借鉴发达国家经验，在项目选择上，财政资金应主要配置于能够满足绝大多数公众需求的基本公共文化方面，如博物馆、图书馆、文化馆和展览馆等大型文化设施及各种场馆的数字资源建设，乡镇和街道的文化广场和文化中心建设，社区和村落图书室、文化室、文化活动中心建设等；在区域方面，基于我国西部地区和一些老少边穷地区政府财力薄弱的实际状况，中央财政资金可以通过一般性转移支付方式向这些地区的公共文化倾斜，优先保证经济落后区域的文化资金供给，着力提高贫困地区的公共文化服务水平；在人员投向上，财政资金应重点向进城务工人员、下岗失业人员、低收入人群以及残障人群等倾斜。
（四）发挥财税政策的引导和示范作用，鼓励社会力量参与公共文化服务建设
社会力量的广泛参与，不仅能满足大众多元化的文化需求，而且有利于降低文化投入成本，提高文化资源利用效率。我国目前由于捐助手续过于繁琐，缺少健全的捐助资金管理机制，加之必要的财税激励制度不健全，公益性文化事业长期处于一种“政府单打独斗”的境地，企业、个人等社会力量捐赠积极性不高，捐资数量不多。以税收政策为例，我国现行企业所得税法和个人所得税法，针对纳税人的捐赠行为虽然均有相应的政策规定，但对捐赠资金设置了允许在税前扣除的比例要求，导致捐赠者在捐赠资金以外还要承受额外的负担，可操作性较差。今后在公共文化服务建设中，我国应进一步发挥好财政资金的引导、膨化及示范作用，通过政策引导形式的投入，鼓励其他投资主体行为参与公共文化建设，缓解目前文化建设资金投入不足的局面。可以采取的财政政策包括：对于社会资本兴办公共文化机构，所需建设用地可由政府进行无偿划拨；对向社会开放文化设施的企事业单位，给予相应的财政补贴；通过政府采购、公共文化项目外包、委托生产等形式，鼓励各类社会力量参与公共文化产品供给。可以采取的税收政策包括：对生产与供给公共文化产品的企业，增值税方面给予必要的税收优惠。对广播、影视服务、群众文化服务及文化社团服务等，从低确定增值税税率；对向公共文化事业捐赠额较大的企业，如果其捐赠额超过当年应纳税所得额的，可允许结转到以后纳税年度抵扣；对公共图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、群众艺术馆等公益性文化企事业单位，从境外进口所需的设备，给予减征或免征进口税收待遇，进口外文原版书籍、艺术品和新型文献载体等免征进口环节增值税和关税。通过采取积极的财税政策，调动社会各界参与文化发展的积极性。
注释：
①邢鑫，男，法学硕士，经济师，湖南金州律师事务所合伙人、律师。